Citation recommandée

Eyzaguirre, J., Morton, C., Wabnitz, C., Copage, M. et McLeman, R. (2021) : Dimensions internationales; chapitre 9 dans Le Canada dans un climat en changement : Rapport sur les enjeux nationaux, (éd.) F.J. Warren et N. Lulham, gouvernement du Canada, Ottawa, Ontario.

Auteure coordonnatrice principale

  • Jimena Eyzaguirre (ESSA Technologies Ltd.)

Auteurs principaux

  • Cedar Morton, Ph. D., ESSA Technologies Ltd.
  • Colette Wabnitz, Ph. D., Université de la Colombie-Britannique et Université Stanford
  • Michael Copage, Environnement et Changement climatique Canada
  • Robert McLeman (Ph. D., Université Wilfrid Laurier)

Contributeurs

  • Danica Lassaline, Environnement et Changement climatique Canada
  • Juliano Palacios-Abrantes, Ph. D., Université de la Colombie-Britannique
  • Kamleshan Pillay (Ph. D., spécialiste indépendant en financement de l’adaptation)
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Messages clés

Les changements climatiques ont une incidence sur la navigation dans l’Arctique et menacent la souveraineté

La diminution de l’étendue de la glace marine résultant des changements climatiques permet une augmentation du trafic maritime dans l’océan Arctique, y compris dans le passage du Nord-Ouest. Les changements climatiques et leurs impacts témoignent de la nécessité de renforcer les règles et les capacités pour démontrer l’intendance efficace du Canada dans le passage du Nord-Ouest et pour assurer une navigation sûre, sécuritaire et durable au fil de la fonte des glaces.

Les ententes transfrontalières relatives aux eaux marines et aux eaux douces ne tiennent généralement pas compte des changements climatiques

Les ententes transfrontalières du Canada relatives aux eaux marines et aux eaux douces n’ont pas été établies en tenant compte des changements climatiques. En collaboration avec des partenaires internationaux, le Canada a l’occasion de faire preuve de leadership dans la préservation de la coopération à long terme et la protection des ressources partagées en s’appuyant sur des pratiques d’adaptation réputées efficaces.

Les changements climatiques présentent des risques et des occasions pour le commerce international

Le Canada dépend du commerce international et bénéficiera de plus en plus des effets économiques découlant des phénomènes météorologiques extrêmes et des changements climatiques, et de l’adaptation ailleurs dans le monde, surtout dans les pays avec lesquels il entretient de solides liens commerciaux.

Les migrations humaines et les évacuations liées aux changements climatiques augmenteront la demande d’immigration au Canada

Les cyclones tropicaux, les inondations, les sécheresses, les feux de forêt et l’insécurité alimentaire obligent des millions de personnes à migrer chaque année. D’ici le milieu et la fin du siècle, les changements climatiques généreront un nombre croissant de migrants, en particulier dans les pays les moins développés d’Afrique subsaharienne, d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes. Le Canada sera soumis à des pressions internes et externes croissantes pour accepter un plus grand nombre d’immigrants en provenance de régions perturbées par les changements climatiques.

Une demande accrue d’aide internationale est attendue

Les changements climatiques peuvent nuire à la sécurité humaine dans les pays en développement et accroître les demandes d’aide internationale du Canada. Le Canada s’attaque aux risques climatiques relatifs aux objectifs de développement et d’aide humanitaire en fournissant une aide financière et technique pour l’adaptation et la résilience aux changements climatiques.

9.1

Introduction

Le présent chapitre évalue les risques et les occasions pour le Canada en ce qui a trait aux impacts indirects des changements climatiques et il traite des mesures prises pour les évaluer et les gérer. Il met l’accent sur la navigation dans l’Arctique et la souveraineté sur le passage du Nord-Ouest, la gestion des ressources transfrontalières, le commerce international, les migrations humaines et les évacuations liées aux changements climatiques ainsi que le rôle du Canada dans l’appui de la réduction des risques climatiques et dans l’adaptation aux changements climatiques par le biais de l’aide internationale. Les impacts des changements et de la variabilité climatiques ne se limitent pas aux frontières nationales : ils ont une incidence sur les structures, les institutions et les processus sociaux qui peuvent amplifier, propager ou atténuer les risques (Moser et Hart, 2015). Ces impacts comprennent les flux biophysiques (p. ex. le partage des ressources en eau douce), le commerce et les flux de financement et de personnes (Stockholm Environment Institute, 2013). Les mesures prises pour s’adapter aux changements climatiques peuvent également avoir des ramifications au-delà des domaines ciblés pour leur mise en œuvre (Stockholm Environment Institute, 2018). Par conséquent, il est important d’explorer les vulnérabilités et les impacts provenant de l’extérieur du Canada, ainsi que les dimensions internationales des tendances et des événements qui se produisent au Canada, même s’ils sont rarement pris en compte dans les évaluations des changements climatiques et la planification de l’adaptation (Challinor et coll., 2017; Moser et Hart, 2015).

La portée des dimensions internationales des changements climatiques et de l’adaptation est vaste, tout comme les effets transfrontaliers, téléconnectés et en cascade (Benzie et Persson, 2019). Les effets transfrontaliers s’étendent aux pays voisins. Les effets téléconnectés se propagent par des réseaux sur de grandes distances. Les effets en cascade résultent d’un danger initial qui génère une séquence d’impacts et de réactions en interaction. La figure 9.1 illustre certains des impacts indirects des changements climatiques sur le Canada et sur les mesures politiques connexes. Malgré une prise de conscience croissante des risques pour un pays découlant des impacts observés et projetés des changements climatiques à l’échelle mondiale, particulièrement en ce qui a trait à la sécurité nationale (Collège des Forces canadiennes, 2018), les conséquences potentielles pour le Canada demeurent mal comprises.

Figure 9.1-FR

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Le graphique montre que les facteurs non climatiques, tels que la capacité des gouvernements, les tendances démographiques, l’inégalité économique et la répartition des richesses, et les facteurs de stress climatique, tels que l’augmentation de la température, l’élévation du niveau de la mer et les perturbations écologiques, ont des répercussions sur le commerce international, la stabilité et les conflits, les ressources transfrontalières, la mobilité humaine et migration, et les finances. Ces répercussions ont des effets indirects au Canada, comme les répercussions sur le développement des routes de navigation dans l’Arctique, l’accessibilité des biens échangés et la demande accrue d’aide internationale et d’intervention humanitaire. Ces répercussions sur le Canada nécessitent des réponses stratégiques, notamment en matière d’aide au développement, de financement de la lutte contre les changements climatiques, de politiques d’immigration, de politiques frontalières, de politiques commerciales, de diplomatie, de sécurité et de défense, de politiques arctiques et de politiques climatiques.
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Exemples de l’exposition du Canada aux impacts indirects des changements climatiques aux dimensions internationales.

Source

Adapté de Hildén et coll., 2020.

Ce chapitre s’inspire de plusieurs sources de publications pour explorer certains impacts indirects des changements climatiques sur le Canada, représentant un mélange de mécanismes de transmission, de portée des impacts et d’occasions d’adaptation. Le chapitre commence par décrire les risques pour le Canada liés à l’augmentation du transport et de la navigation étrangers dans les voies navigables arctiques canadiennes, en mettant l’accent sur le passage du Nord-Ouest et les revendications de souveraineté connexes du Canada. Il examine ensuite la capacité des ententes transfrontalières relatives aux eaux marines et aux eaux douces de s’adapter aux incertitudes accrues posées par le changement rapide du climat et des conditions hydrologiques et océaniques, par opposition aux ententes en place entre les pays ou régissant les bassins marins en regard des pratiques exemplaires en matière d’adaptation. Tant pour la navigation dans l’Arctique que pour la souveraineté et la gestion des ressources transfrontalières, l’adaptation aux changements climatiques comprend des mesures visant à promouvoir la bonne intendance de l’environnement, à préserver la coopération à long terme et à reconnaître les rôles uniques des peuples autochtones. Le chapitre explore ensuite les risques et les occasions économiques pour le Canada découlant des perturbations liées aux changements climatiques sur les chaînes d’approvisionnement et sur les réseaux de distribution, ainsi que des changements apportés aux modèles de commerce mondial en réponse aux impacts climatiques. L’adaptation dans ce contexte ne se concentre pas seulement sur la protection des intérêts économiques du Canada, mais doit également tenir compte des effets négatifs des ajustements à long terme du commerce pour les collectivités au-delà des frontières du Canada. Les deux dernières sections portent sur la capacité et la volonté du Canada de participer sur la scène mondiale pour endiguer l’instabilité et les conflits dans les régions du monde qui sont vulnérables aux changements climatiques. Après avoir décrit ce qui lie le climat aux migrations humaines ainsi qu’à la sécurité humaine, le chapitre évalue les répercussions des changements climatiques sur les demandes d’immigration, de réinstallation des réfugiés et de programmes d’aide internationale au Canada.

Le chapitre se termine par la détermination des lacunes dans les connaissances et des nouveaux enjeux qui touchent les domaines d’impact. Une attention accrue est donnée à la gouvernance de l’adaptation dans le contexte des risques transfrontaliers ainsi qu’au rôle du Canada dans le renforcement de la résilience des systèmes alimentaires mondiaux face au climat, deux nouveaux enjeux. Ce chapitre aborde également la nécessité d’une utilisation accrue des outils d’évaluation qui répondent aux défis méthodologiques de délimitation des problèmes complexes ainsi que de l’amélioration de la capacité de modélisation économique. Dans l’ensemble, il est évident que le Canada a l’occasion de faire preuve de leadership dans le développement de connaissances et d’outils pour se préparer aux risques climatiques, sous leurs multiples facettes et à plusieurs échelles, et dans le renforcement de la coopération internationale pour soutenir la stabilité mondiale et le bien-être des collectivités dans un monde aux prises avec des perturbations climatiques.

9.1.1

Aperçu des conclusions des évaluations antérieures

Les évaluations antérieures ont porté sur les dimensions internationales des impacts des changements climatiques et de l’adaptation pour le Canada. Vivre avec les changements climatiques au Canada (Lemmen et coll., 2008) comprenait un chapitre sur le Canada dans un contexte international. Cette évaluation concluait que les impacts des changements climatiques ailleurs dans le monde et les mesures d’adaptation visant à y remédier pourraient avoir des répercussions sur les Canadiens, sur la compétitivité de certaines industries canadiennes, ainsi que sur l’aide internationale, le maintien de la paix et l’immigration. Elle démontrait également que le Canada a la capacité et l’obligation, en vertu de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, d’aider les pays en développement à s’adapter aux changements climatiques. Le chapitre soulignait que peu de recherches avaient été entreprises pour comprendre les répercussions de ces impacts sur les politiques et les affaires du point de vue canadien.

Vivre avec les changements climatiques au Canada : perspectives des secteurs relatives aux impacts et à l’adaptation (Warren et Lemmen, 2014) comprenait deux chapitres pertinents. Le chapitre sur l’adaptation comprenait une section sur l’état de l’adaptation à l’échelle internationale, particulièrement dans les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), afin d’offrir des éléments de contexte permettant de mesurer les progrès du Canada. Il concluait que la mise en œuvre des mesures d’adaptation en était aux premiers stades dans la plupart, sinon la totalité, des pays développés, où rares étaient les pays possédant des mandats d’adaptation prescrits par la loi. Il concluait également que les stratégies nationales d’adaptation, bien qu’utiles pour indiquer l’engagement politique, n’ont pas toujours mené à des actions concrètes (Eyzaguirre et Warren, 2014). Le chapitre sur l’industrie évaluait la recherche sur l’adaptation aux changements climatiques et le commerce international (Kovacs et Thistlethwaite, 2014). Il concluait que le sujet demeure un domaine émergent, mettant en évidence l’exposition au risque que les changements climatiques perturbent les chaînes d’approvisionnement et les réseaux de distribution qui touchent les marchés commerciaux canadiens et les occasions d’exporter des outils de transfert de risques financiers vers les régions vulnérables. La recherche canadienne n’était pas disponible ou n’était pas mentionnée.

9.2

Les changements climatiques ont une incidence sur la navigation dans l’Arctique et menacent la souveraineté

La diminution de l’étendue de la glace marine résultant des changements climatiques permet une augmentation du trafic maritime dans l’océan Arctique, y compris dans le passage du Nord-Ouest. Les changements climatiques et leurs impacts témoignent de la nécessité de renforcer les règles et les capacités pour démontrer l’intendance efficace du Canada dans le passage du Nord-Ouest et pour assurer une navigation sûre, sécuritaire et durable au fil de la fonte des glaces.

Au cours des dernières décennies, l’étendue et l’épaisseur de la glace marine estivale dans les aires marines de l’Arctique canadien ont diminué de façon constante. L’accès physique aux ressources et aux eaux de l’Arctique permet d’accroître l’activité économique et le trafic maritime, y compris par le passage du Nord-Ouest. Ce dernier relie l’océan Atlantique (baie de Baffin) à l’océan Pacifique (mer de Beaufort). La distance de transport entre New York et Shanghai par le passage du Nord-Ouest est d’environ 20 % inférieure à celle qui passe par le canal de Panama. Pour des motifs de protection de l’environnement, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer confère aux pays côtiers de l’Arctique comme le Canada le droit de réglementer le trafic maritime dans les eaux couvertes de glace, même dans les détroits où les navires étrangers pourraient autrement jouir du droit de passage en transit sans entrave. Bien que la glace marine estivale ne soit pas susceptible de disparaître entièrement au cours des 30 prochaines années, un réchauffement accru dû aux changements climatiques et une réduction de la glace marine pourraient poser des défis pour les arguments juridiques du Canada en faveur de la réglementation du transport maritime dans les canaux et les détroits du passage du Nord‑Ouest. L’utilisation soutenue de ces voies de navigation dans l’Arctique par les pays étrangers pourrait faire du passage du Nord-Ouest un détroit international. L’accès physique progressif aux zones maritimes accroît l’importance de renforcer la capacité du Canada d’exercer de manière proactive une bonne intendance du passage du Nord-Ouest afin de réaliser une combinaison d’objectifs diplomatiques, informationnels, militaires et socio-économiques, ainsi que la protection des droits des peuples autochtones qui le bordent sur toute sa distance.

9.2.1

Introduction

Au milieu des années 2000, l’intérêt canadien et international pour l’avenir de la navigation dans l’Arctique a augmenté en raison du réchauffement des températures, du retrait rapide de la glace marine et d’un boom des produits de base qui ont suscité des attentes quant à la rentabilité de la mise en valeur des ressources énergétiques et minérales dans le Nord (Exner-Pirot, 2016; Guy et Lasserre, 2016; Harber, 2015; Farré et coll., 2014). La présente section fournit de l’information sur la réduction de la glace marine et la navigation dans l’Arctique canadien, puis elle met l’accent sur les risques liés aux changements climatiques pour la souveraineté du Canada sur le passage du Nord-Ouest et traite de la capacité du pays d’assurer une intendance efficace du passage du Nord-Ouest grâce à une navigation sûre, sécuritaire et durable à mesure que les changements climatiques s’intensifient.

9.2.2

Climat, glace marine et navigation dans l’Arctique

Avec le retrait rapide de la glace marine dans l’océan Arctique (Derksen et coll., 2019) et l’accès physique accru à la région et à ses ressources, l’Arctique a désormais une place sur la scène mondiale. Les changements rapides en cours dans le milieu marin de l’Arctique, y compris la diminution de l’étendue, de la durée et de l’épaisseur de la glace marine et les changements dans la répartition et l’abondance des poissons et d’autres ressources biologiques, alimentent des scénarios concurrents de l’avenir de la région. Les scénarios économiques traitent de l’exploitation et de la concurrence par rapport aux ressources naturelles (p. ex. les hydrocarbures, les ressources minérales et les stocks de poissons), de la croissance de l’industrie touristique dans l’Arctique et de l’amélioration du transport maritime (Ash, 2016; Arruda, 2015; Bader et coll., 2014; Williams et coll., 2011). Les scénarios sur la sécurité militaire mettent l’accent sur le renforcement des capacités de défense des pays circumpolaires nordiques (p. ex. Åtland, 2014) et sur les menaces provenant d’éléments criminels (p. ex. les terroristes, les passeurs, les braconniers) (Arctic Domain Awareness Centre, 2017; Charron, 2015; Flake, 2014). Les scénarios environnementaux décrivent l’Arctique comme un patrimoine maritime mondial, où les incidences des changements climatiques touchent l’ensemble de la planète (Bennett, 2015), et comme une zone fragile et vierge potentiellement menacée par des catastrophes liées aux ressources ou au transport maritime (Dodds et Hemmings, 2015). Enfin, les scénarios culturels et fondés sur les droits font état des terres, de la mer et de la glace arctiques comme la patrie des Inuits dont l’utilisation et l’occupation historiques ont renforcé la crédibilité du pays à l’égard des revendications de souveraineté (Inuit Tapiriit Kanatami, 2017; Dodds et Hemmings, 2015; Arnold, 2012; Conseil circumpolaire inuit, 2009). Les facteurs mondiaux du changement dans la région et leur effet d’entraînement sont communs à l’ensemble des scénarios (voir la figure 9.2). Les impacts des changements climatiques, leurs liens avec de nouvelles voies de navigation et les conflits connexes liés aux voies navigables et aux territoires arctiques représentent une partie de ce portrait causal complexe.

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Graphique illustrant la façon dont la croissance économique et les changements climatiques sont des facteurs mondiaux des changements dans le milieu marin arctique. Les changements climatiques entraînent une réduction de la glace de mer, et donc un accès accru à la navigation. L’accès à la navigation est également touché par la demande et l’accès aux ressources déterminés par la croissance économique. L’accès accru à la navigation crée de nouvelles routes commerciales et augmente le tourisme. Ces nouvelles routes commerciales et l’augmentation du tourisme entraînent des impacts climatiques secondaires, notamment une augmentation de la pollution et des déchets, une perte de biodiversité, des conflits territoriaux et des répercussions sur les droits, la gouvernance et la réglementation autochtones. Le chapitre consacré aux dimensions internationales porte sur les changements climatiques, l’accès à la navigation, les nouvelles routes commerciales et les conflits territoriaux.
Figure 9.2-FR

Facteurs mondiaux des changements dans le milieu marin arctique.

Source

Adapté de Williams et coll., 2011.

Les caractéristiques de la glace marine influencent la navigabilité dans les eaux arctiques, tout comme les vents forts et variables, les conditions des vagues et les tempêtes (Ng et coll., 2018; Pendakur, 2017). Depuis la fin des années 1960, la hausse des températures de l’air a contribué à la diminution de l’étendue, de l’épaisseur et de l’âge de la glace marine estivale dans l’océan Arctique. L’étendue de la glace marine en été a diminué de 5 % à 20 % par décennie dans l’Arctique canadien, y compris dans les zones qui couvrent le passage du Nord-Ouest (voir l’encadré 9.1; Derksen et coll., 2019). Dans l’Arctique canadien, la glace qui auparavant s’accumulait pendant plusieurs années sans fondre est désormais plus mince et saisonnière, la plus grande réduction de glace pluriannuelle étant observable dans la mer de Beaufort et l’archipel Arctique canadien (Derksen et coll., 2019). Selon divers scénarios climatiques, les scientifiques prévoient des réductions continues de la glace marine saisonnière ainsi que l’ouverture progressive des principales voies navigables libres de glace pour une partie de l’année (Derksen et coll., 2019; Meredith et coll., 2019; Ng et coll., 2018). L’augmentation de l’énergie des vagues et de la chaleur dégagée par le mélange fait par les vagues à la surface de l’océan peuvent accélérer davantage la réduction de la glace marine (Greenan et coll., 2019). Les prévisions concernant le moment où les conditions de navigation sont libres de glace diffèrent en fonction des définitions de « libre de glace » et des scénarios sur la concentration mondiale de gaz à effet de serre (GES) utilisés. Par rapport aux autres routes maritimes de l’océan Arctique, l’archipel Arctique canadien est susceptible de voir la présence la glace marine persister, laquelle sera transportée vers le sud dans le passage du Nord-Ouest et posera un danger continu lié à la glace pour la navigation (Derksen et coll., 2019; Ng et coll., 2018; Greenert, 2014). L’analyse des conditions des vents, des vagues et des tempêtes dans l’Arctique est limitée par des lacunes dans les données de surveillance et les interactions complexes entre la glace, l’océan et l’atmosphère (Ng et coll., 2018). Des études indiquent des tendances qui s’opposent quant à la vitesse du vent, mais la hauteur des vagues et la durée de la saison des vagues dans l’Arctique canadien devraient augmenter au cours du présent siècle à mesure que la glace marine fondera (Greenan et coll., 2019; Ng et coll., 2018). Les observations sur l’évolution de la glace marine des Aînés inuits et des chasseurs expérimentés qui vivent dans les collectivités sises le long de l’archipel Arctique canadien appuient ces résultats scientifiques (Panikkar et coll., 2018).

L’activité des navires augmente dans les eaux arctiques, les changements climatiques et la réduction de la glace marine étant certains des facteurs qui ont contribué à cette hausse (Guy et Lasserre, 2016; Pizzolato et coll., 2016). Les types de navires exploités dans la région comprennent les vraquiers et les porte-conteneurs pour le transit vers les marchés du sud; les navires de croisière, les embarcations de plaisance, les pétroliers, les navires-cargo, les remorqueurs et les barges qui œuvrent dans le Nord ou servent au ravitaillement; ainsi que les navires gouvernementaux et les brise-glaces (Dawson et coll., 2018; Beveridge et coll., 2016; Guy et Lasserre, 2016; Lasserre, 2016). Le trafic maritime dans les voies navigables de l’Arctique canadien a presque triplé entre 1990 et 2015 (GIEC, 2019; Hildebrand et coll., 2018, Guy et Lasserre, 2016; PEW Charitable Trusts, 2016; Charron, 2015). Les distances parcourues par type de navire ont également augmenté (Dawson et coll., 2018). Pizzolato et coll. (2016) ont regroupé des ensembles de données spatiales sur l’activité maritime et les concentrations de glace marine dans l’Arctique canadien de 1990 à 2015 et ont ainsi révélé une corrélation statistiquement significative entre ces deux variables dans la mer de Beaufort, l’ouest du chenal Parry, l’ouest de la baie de Baffin et le bassin Foxe. Dans d’autres régions de l’Arctique canadien, les conditions de la glace marine ne représentaient pas un facteur prédictif des tendances de l’activité maritime (Pizzolato et coll., 2016); les facteurs non climatiques, comme la capacité de maintenir des horaires prévisibles, influencent clairement les décisions des exploitants de navires (Beveridge et coll., 2016; Lasserre et coll., 2016). À l’heure actuelle, le trafic de transit dans le passage du Nord-Ouest reste trop faible pour attirer une attention commerciale ou militaire importante (Charron, 2015; Lackenbauer et Lajeunesse, 2014). Entre 2000 et 2014, les transits complets par le passage du Nord-Ouest variaient de six à 30 par année; les embarcations de plaisance comptent pour le type de transits dont la croissance est la plus rapide (Beveridge et coll., 2016; Guy et Lasserre, 2016; gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, 2015).

Bien qu’il ne fasse presque aucun doute que le trafic maritime augmentera, la navigation abordable et sécuritaire dans l’Arctique sera lente à se développer et il est peu probable que le passage du Nord-Ouest devienne la voie optimale pour le transport maritime international (Lackenbauer et Lajeunesse, 2014). Les projections à moyen terme (de 2030 à 2050) indiquent des centaines de navires circulant sur les routes maritimes de l’Arctique (p. ex. Greenert, 2014); il s’agirait d’une croissance de plus de 5 % de l’activité maritime annuelle (Williams et coll., 2011), une navigation accrue des navires en eau libre et modérément accrue des navires renforcés pour la navigation dans les glaces en septembre (Smith et Stephenson, 2013) et une évolution des échanges commerciaux (Bekkers et coll., 2018). Cependant, le potentiel d’utilisation des routes arctiques en remplacement des routes commerciales traditionnelles du sud est probablement surestimé (Guy et Lasserre, 2016; Farré et coll., 2014). Les occasions d’expansion du transport maritime dans l’Arctique sont atténuées par les défis constants pour la navigation et la sécurité que posent la glace marine mobile en été, la glace qui obstrue les détroits et les canaux, les glaces plus anciennes et plus épaisses et d’autres éléments climatiques (Dirksen et coll., 2019; Ng et coll., 2018; Pendakur, 2017; Farré et coll., 2014). Les incertitudes à l’égard des marchés mondiaux, les prix des produits de base et l’innovation technologique, entre autres facteurs non climatiques, limitent également le potentiel de transport maritime (Johnston et coll., 2017; Andrew, 2014). Ces défis se traduisent par des risques et des coûts pour les exploitants : le coût plus important de construction des navires en raison de la nécessité de les renforcer pour résister aux glaces; les défis saisonniers liés au calendrier; le besoin d’équipement pour repérer et réagir aux glaces et d’équipages possédant une expérience de ces conditions de navigation particulières; et les primes d’assurance élevées (Beveridge et coll., 2016; Guy et Lasserre, 2016). La viabilité économique de la navigation dans l’Arctique, par rapport aux routes du sud, est également entravée par des lacunes technologiques et d’infrastructure, notamment l’absence de ports modernes en eau profonde et d’autres services offerts aux navires en transit, les capacités limitées de recherche et de sauvetage, une cartographie limitée des eaux arctiques et des difficultés continues quant aux prévisions des glaces saisonnières (Melia et coll., 2017; Guy et Lasserre, 2016). Dans l’Arctique, le Canada et la Russie ont adopté des modèles de développement des voies de navigation différents (voir le tableau 9.2; Guy et Lasserre, 2016). Par conséquent, la navigation internationale par le passage du Nord-Ouest, avec des infrastructures et des services sous-développés, pourrait s’avérer moins préférable que la navigation par la route de la mer du Nord (Beveridge et coll., 2016; Bonds, 2016; Bennett, 2014; Farré et coll., 2014). Par exemple, selon une étude, les compagnies maritimes européennes considèrent fortement l’escorte de brise-glaces et les aides à la navigation comme des services essentiels pour la navigation dans l’Arctique (Lasserre et coll., 2016), ce qui est présent sur la route de la mer du Nord.

Tableau 9.2

Différences en matière de gouvernance de la route de la mer du Nord par rapport au passage du Nord-Ouest en ce qui a trait au trafic maritime

La Russie et la route de la mer du Nord Le Canada et le passage du Nord-Ouest
  • Organisme administratif spécial créé pour gérer le trafic entre le détroit de Béring et celui de Kara (Northern Sea Route Administration)
  • Demandes de transit
  • Frais de transit obligatoires en échange de prestation de services de pilotage, d’escorte par des brise-glaces et de la possibilité d’accoster dans des ports de petite envergure en cas d’urgence
  • Pilotage obligatoire
  • Navires encouragés à se faire escorter par des brise-glaces
  • Au moins neuf ports en eau profonde
  • Réseau de centres de recherche et de sauvetage dans l’Arctique
  • Aucuns frais de transit obligatoires
  • Enregistrement obligatoire des navires transportant plus de 300 tonnes de jauge brute, ou qui transportent des polluants ou des marchandises dangereuses
  • Aucun service fourni autre que l’aide à la navigation (bouées saisonnières, transmission fréquente des cartes des glaces)
  • Aucun port en eau profonde
  • Les bases de recherche et de sauvetage sont situées loin au sud (Gander, Halifax, Trenton, Cold Lake et Comox)
Source : Guy et Lasserre, 2016.
9.2.3

Risques liés aux changements climatiques pour le contrôle du Canada sur le passage du Nord-Ouest

Bien qu’il soit peu probable à court terme que le volume du trafic maritime et les transits internationaux par le passage du Nord-Ouest augmentent considérablement, il serait prudent de se préparer à la croissance à long terme de la navigation et du commerce maritime et aux risques environnementaux, sociaux, économiques, culturels et géopolitiques connexes (Dawson et coll., 2020a; Hauser et coll., 2018; Cotter, 2017). Toutefois, le passage du Nord-Ouest est considéré comme une ressource contestée et une source de tensions internationales futures, en particulier en regard d’un intérêt accru de l’Asie pour l’Arctique et ses ressources naturelles (Levitt, 2019; Exner-Pirot, 2016; Landriault, 2016; Rothwell, 2015; Wallin et Dallaire, 2011; Huebert, 2010). Les impacts des changements climatiques, notamment la diminution de la glace marine, pourraient affaiblir les revendications territoriales du Canada sur le passage du Nord-Ouest. Les changements climatiques remettent également en question la capacité des infrastructures et des systèmes canadiens en place (p. ex. la recherche et le sauvetage, la surveillance en mer) en vue de démontrer une gestion efficace du passage du Nord-Ouest.

En termes juridiques, la souveraineté désigne les droits reconnus de compétence exclusive sur un territoire (Cox, 2015). Le Canada revendique la souveraineté sur toutes les eaux de son archipel Arctique et considère le passage du Nord-Ouest comme des eaux « intérieures » sur lesquelles le Canada a le pouvoir de réglementer l’entrée et de contrôler l’accès par ses diverses routes (voir la vidéo 9.1; Lalonde, 2019; Lackenbauer et Lalonde, 2017b). L’occupation et l’utilisation historiques des terres, de la mer et des glaces arctiques par les peuples autochtones, l’inclusion de l’archipel Arctique dans la situation de référence du Canada, et l’application des règlements environnementaux dans le passage du Nord-Ouest dans le cadre de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (LPPEA) de 1970 sont des éléments clés des revendications de souveraineté du Canada (Guy et Lasserre, 2016; Cox, 2015; Wright, 2014; Zellen, 2010; Carnaghan et Goody, 2006). De plus, le Canada a affirmé son contrôle militaire dans le Nord par le biais de dépenses en ressources humaines et en infrastructure. Cela comprend l’expansion des Rangers canadiens, une flotte de navires de patrouille, un centre d’entraînement des Forces canadiennes, une installation de ravitaillement en eau profonde et une capacité accrue de surveillance par radar et par satellite. Le maintien du passage du Nord-Ouest dans les eaux intérieures constitue également une priorité pour les Inuits du Canada, puisque le passage fait partie de leur territoire arctique, Inuit Nunangat (voir la vidéo 9.2; George, 2019a; Conseil circumpolaire inuit, 2018). La pollution, les déversements d’hydrocarbures et les effets négatifs sur les mammifères marins sont parmi les principales préoccupations des Inuits par rapport à l’augmentation des activités de navigation (Dawson et coll., 2020a; Conseil de l’Arctique, 2009).

Vidéo 9.1 : Sovereignty: Political science and security scholars’ perspective on Arctic sovereignty and shipping in the Northwest Passage (Souveraineté : Le point de vue d’experts sur la science politique et la sécurité en ce qui concerne la souveraineté dans l’Arctique et la navigation dans le passage du Nord-Ouest [en anglais seulement]). Source : Baldassari, 2017, 2013.

Vidéo 9.2 : Nilliajut 2 : Inuit Perspectives on the Northwest Passage, Shipping and Marine Use. (Points de vue des Inuits sur le passage du Nord-Ouest, la navigation maritime et l’utilisation maritime [en anglais seulement]). Source : Inuit Tapiriit Kanatami, 2018.

Les menaces perçues envers la revendication de souveraineté du Canada sur le passage du Nord-Ouest proviennent d’opinions divergentes de certains pays sur le statut du passage du Nord-Ouest à titre d’eaux intérieures canadiennes (Lackenbauer et Lalonde, 2017b). Des cinq États dotés de côtes arctiques, soit le Canada, le Danemark, la Norvège, la Russie et les États-Unis, les États-Unis considèrent depuis longtemps le passage du Nord-Ouest comme un détroit international où les navires et les aéronefs étrangers sont libres de transiter par les eaux et l’espace aérien (Lalonde, 2019; Gouvernement des États-Unis, 2013). Les nations non arctiques ont alimenté la controverse sur le passage du Nord-Ouest. Il convient de noter que l’Allemagne, pays ayant le statut d’observateur auprès du Conseil de l’Arctique, a fait campagne pour la liberté de navigation dans l’océan Arctique, y compris le passage du Nord-Ouest (Ministère fédéral des Affaires étrangères d’Allemagne, 2013). Dans sa politique sur l’Arctique de 2018, la Chine, autre observateur du Conseil de l’Arctique, a invoqué l’importance de la liberté de navigation et du droit d’utiliser les routes maritimes arctiques (République populaire de Chine, 2018). Malgré des préoccupations alarmistes (Exner-Pirot, 2016), les revendications du Canada sur le passage du Nord-Ouest ont été très peu contestées. À ce jour, tous les désaccords maritimes ont été gérés adéquatement par des mécanismes internationaux établis, fournissant une base pour la coopération future entre les États arctiques et au-delà. Les revendications et les règlements du Canada dans l’Arctique sont généralement respectés et la souveraineté n’est aucunement menacée (Charron et Fergusson, 2018).

Il existe des points de vue divergents quant à savoir si les changements climatiques affaiblissent la position du Canada sur les revendications du passage du Nord-Ouest (Burke, 2017; Rothwell, 2015). Les principales incertitudes concernent l’ampleur du trafic international dans le passage du Nord-Ouest et l’interprétation de l’article 234 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), qui accorde aux États côtiers le droit de promulguer des lois et des règlements pour contrôler la pollution marine par les navires dans les eaux « couvertes de glace » dans leur zone économique exclusive (Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, 1982). Pour que le passage du Nord-Ouest puisse être considéré comme un détroit international, il devrait répondre à des exigences géographiques et fonctionnelles : il doit relier deux corps de haute mer (ce qu’il fait) et doit être considéré comme « utile » selon ce qui a été déterminé par un nombre suffisant de transits (Carnaghan et Goody, 2006). Les précédents juridiques suggèrent que le petit nombre de transits actuels et ceux qui sont attendus à moyen terme ne qualifieraient pas le passage du Nord-Ouest de route utile pour le trafic maritime international. Cependant, si la fonte accélérée de la glace marine permettait une augmentation substantielle du transport maritime commercial, la perception du passage du Nord-Ouest comme un détroit international s’intensifierait (Lackenbauer et Lalonde, 2017a; Cox, 2015; Huebert, 2001). Le pouvoir conféré par l’article 234 de l’UNCLOS de réglementer le transport maritime dans l’intérêt de la protection environnementale des zones couvertes de glace a permis d’étendre la compétence du Canada dans les eaux arctiques (Burke, 2017; Farré et coll., 2014). À mesure que la glace marine fondera et que la navigation deviendra moins dangereuse, la capacité du Canada à compter sur l’article 234 pour sa légitimité internationale pourrait diminuer (Rothwell, 2015; Farré et coll., 2014). La Russie, qui invoque également l’article 234 pour réglementer les activités maritimes dans sa zone économique exclusive le long de la route de la mer du Nord, pourrait également se voir confrontée à une contestation de ses revendications à mesure que la couverture de glace marine diminue (Flake, 2014).

Indépendamment des positions juridiques sur la souveraineté dans le passage du Nord-Ouest et du droit de contrôler les activités d’autres nations, le Canada peut exercer de façon proactive une bonne intendance du passage du Nord-Ouest (Cox, 2015) en mettant l’accent sur le développement sûr, sécuritaire et durable des routes maritimes (Dawson et coll., 2020a; Lackenbauer et Lajeunesse, 2014). À l’heure actuelle, le Canada est peu équipé pour faire respecter les mesures de protection de l’environnement dans les voies navigables arctiques du Canada (Giguère et coll., 2017; Cox, 2015; McRae, 2007; Huebert, 2003). Le Canada demeure déficient en matière d’infrastructures (p. ex. cartographie; services de soutien à la navigation, à la météo et aux communications; ports, installations portuaires et terminaux; réparation des navires et gestion des déchets des navires) et dans ses capacités d’intervention d’urgence, y compris en matière de déversements d’hydrocarbures. Une infrastructure adéquate et la capacité d’intervenir en cas d’urgence sont essentielles pour protéger le fragile environnement arctique (Hildebrand et coll., 2018; Lajeunesse, 2018; Giguère et coll., 2017; Conseil de l’Arctique, 2009). La sensibilisation continue au domaine maritime ainsi que la surveillance et la desserte d’une région aussi étendue, éloignée et accidentée resteront des défis financiers et logistiques (Guy et Lasserre, 2016; Dawson et coll., 2014). Outre les efforts de coordination avec les États riverains de l’Arctique, une façon de gérer les risques posés par les navires internationaux est de se concentrer sur les besoins des exploitants internationaux qui assurent le trafic de réapprovisionnement et de destination (Lackenbauer et Lajeunesse, 2014; Charron, 2005). Cette stratégie appelle également le respect de la souveraineté canadienne sur le passage du Nord-Ouest, tout comme l’approche de la Russie : la prestation de services de pilotage et de brise-glaces dont l’utilisation est obligatoire ainsi que ses investissements dans l’infrastructure maritime et les capacités de recherche et de sauvetage appuient ses revendications sur les eaux de la route de la mer du Nord (Cotter, 2017).

9.2.4

Stratégies pour s’adapter à l’augmentation de l’activité de navigation dans le passage du Nord-Ouest

La gestion des impacts indirects des changements climatiques, comme l’augmentation du trafic maritime international dans le passage du Nord-Ouest, la concurrence sur les nouvelles voies de navigation et les affronts à la souveraineté du Canada, est moins axée sur la réduction de menaces climatiques particulières et davantage sur l’amélioration des capacités pour atteindre des résultats valorisés, alors même que le climat évolue (Meredith et coll., 2019; Stockholm Environmental Institute, 2013). L’opinion publique canadienne sur la façon d’affirmer la souveraineté du pays dans l’Arctique s’est modifiée au fil des ans, passant d’une préférence marquée pour les capacités militaires et la surveillance de 2000 à 2005 à une approche mixte qui comprend aussi la prise en compte de la diplomatie, des besoins des communautés nordiques et autochtones, de la science et de la protection de l’environnement de 2011 à 2014 (Landriault, 2016). La discussion suivante sur la possibilité de renforcer la capacité du Canada à développer des voies navigables arctiques sûres, sécuritaires et gérées de façon durable dans un environnement en rapide évolution s’appuie sur trois cadres de travail : le cadre de travail pour la résilience de l’Arctique (Conseil de l’Arctique, 2017); le cadre de travail pour favoriser les capacités stratégiques en matière de sécurité climatique (Werrell et Femia, 2019); et la Déclaration circumpolaire inuite sur la souveraineté de l’Arctique (Conseil circumpolaire inuit, 2009). Ces stratégies aux multiples facettes visant à renforcer la capacité d’adaptation comprennent des thèmes diplomatiques, informationnels, militaires et socio-économiques. La protection des droits des peuples autochtones fait partie intégrante de chacun de ces thèmes.

Les capacités diplomatiques comprennent la coopération internationale et le renforcement actif des normes internationales qui régissent l’Arctique. La gouvernance de l’Arctique comprend un ensemble d’ententes bilatérales et multilatérales, issues du Conseil de l’Arctique et de l’Organisation maritime internationale, et ancrées dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Arruda, 2015; Borgerson, 2013). Les instruments existants ont été efficaces pour mener à ce jour des actions cohérentes et coopératives (Chambre des communes, 2019; Plouffe, 2011; Byers, 2010; Gouvernement du Canada, 2010; Byers et Lalonde, 2009), mais il faut tenir compte des conditions changeantes, qu’elles soient climatiques ou autres (Byers, 2010). Par exemple, le Recueil international de règles applicables aux navires exploités dans les eaux polaires (« Recueil sur la navigation polaire ») adopté en 2017 clarifie les normes de navigation et les normes relatives aux navires commerciaux, aux préoccupations opérationnelles, à la recherche et au sauvetage dans les eaux polaires et à la protection de l’environnement. La surveillance et la prévision de l’état des glaces seront essentielles à l’application efficace du Recueil (Guy et Lasserre, 2016). La hausse du transport maritime dans l’Arctique a entraîné un taux plus élevé d’accidents signalés par kilomètre parcouru que dans les voies navigables du sud (Conseil des académies canadiennes, 2016), de bruit et de pollution atmosphérique (Marelle et coll., 2018; Halliday et coll., 2017), ainsi que des perturbations de la faune et des activités culturelles des résidents des collectivités (Olsen et coll., 2019; Panikkar et coll., 2018). Ces tendances rendent plus urgente la résolution des problèmes pratiques entre les États côtiers et, en partenariat avec les Inuits, la gestion et le financement des services de navigation tels le contrôle de la circulation, les aides à la navigation, la protection de l’environnement et les procédures de nettoyage (Charron, 2005). L’adaptation aux changements climatiques de l’industrie des navires de croisière, qui est en rapide évolution, est un domaine de recherche actif (voir l’étude de cas 9.1), car le secteur des navires de croisière a besoin d’une meilleure gouvernance (Pashkevich et coll., 2015).

Les capacités informationnelles font référence à la collecte et à la diffusion de renseignements sur les risques posés par les changements climatiques et les mesures correspondantes. Les changements climatiques sont l’un des nombreuses pressions qui façonnent le transport maritime dans l’Arctique ainsi que ses effets sur les personnes et les écosystèmes. Par conséquent, les gouvernements et d’autres instances se tournent vers des approches holistiques qui intègrent des méthodes spatiales, analytiques et de modélisation pour comprendre les dommages passés et futurs de l’activité de navigation maritime et les occasions qui découlent de celle-ci (Pickard et coll., 2019). Le groupe des corridors de l’Arctique, en partenariat avec Northern Voices, a étudié et rédigé de nombreux rapports sur les changements climatiques et les effets cumulatifs du transport maritime (Carter et coll., 2019). Il existe un certain nombre de ressources de données et d’outils pour faciliter l’intégration des impacts directs des changements climatiques (p. ex. les changements des caractéristiques de la glace marine, les précipitations, les vents forts et variables, les changements des niveaux de la mer et des caractéristiques des vagues, la dégradation du pergélisol et l’érosion côtière accrue) dans les plans et les décisions portant sur la navigation maritime et pour évaluer la force des stratégies de gestion (Debortoli et coll., 2019; Pendakur, 2017). Par exemple, les efforts visant à déterminer les voies de navigation sécuritaires s’appuient sur les données recueillies pour mesurer la profondeur des eaux de l’Arctique dans le cadre de la soumission du Canada à l’UNCLOS sur son plateau continental étendu (Affaires mondiales Canada, 2019b). Conformément à son mandat de maintenir l’infrastructure côtière et des voies navigables sécuritaires, le ministère des Pêches et des Océans a élaboré un outil de planification sur le Web pour produire des estimations de la variabilité et des changements climatiques dans la mer de Beaufort, le détroit de Davis et la région du Delta Mackenzie (ministère des Pêches et des Océans, 2018). Toutefois, les tendances et les projections des variables socio-économiques, y compris les impacts indirects des changements climatiques, sont moins largement étudiées. Comprendre et évaluer les risques futurs liés aux changements climatiques du trafic maritime international dans le passage du Nord-Ouest peut s’avérer difficile en raison des incertitudes en jeu. Les outils de prévision, tels que la création de scénarios et le balayage de l’horizon, peuvent aider à définir des mesures de gestion robustes pour plusieurs scénarios possibles (Fetzek et coll., 2017). Utilisés dans la planification de la sécurité nationale (p. ex. Pezard et coll., 2018), les outils de prévision aident également à planifier l’adaptation aux changements climatiques et à renforcer les mesures d’urgence. Les institutions chargées de traduire les points de vue des décideurs pour les aider à prendre des mesures appropriées sont tout aussi importantes dans la création de l’information sur les risques climatiques (Conseil de l’Arctique, 2017; Fetzek et coll., 2017).

Les capacités militaires correspondent à celles que possèdent les forces armées et les organismes de défense nationale. En tant que membre de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), qui a reconnu les changements climatiques comme un multiplicateur de menace, le Canada est conscient des menaces que les changements climatiques représentent pour la sécurité. La politique de défense Protection, Sécurité, Engagement du Canada représente sont engagement à accroître sa capacité d’application de la loi, sa connaissance de la situation et sa surveillance des eaux arctiques, en considérant les changements climatiques comme l’un des facteurs à l’origine de la nécessité de ces capacités améliorées (Gouvernement du Canada, 2017b). Une Stratégie énergétique et environnementale de la Défense connexe guide les efforts d’écologisation de la Défense canadienne (ministre de la Défense nationale, 2017). Tant la politique de défense que la stratégie d’écologisation définissent les investissements et les mesures concrètes visant à réduire l’empreinte carbone des installations et des opérations de défense, mais elles sont beaucoup moins précises quant aux investissements et aux mesures nécessaires pour s’adapter aux changements climatiques. Les Forces canadiennes sont déjà très sollicitées pour répondre aux urgences climatiques au pays et à l’étranger, et les changements climatiques devraient accroître la demande d’aide militaire (Major et Shivji, 2019). L’intégrité des biens et des installations militaires pourrait être menacée par les changements climatiques. Bien que les États-Unis aient établi la liste de leurs installations et de leurs opérations militaires les plus vulnérables aux changements climatiques comme fondement de l’établissement de leurs priorités (Centre pour le climat et la sécurité, 2020), le Canada ne l’a pas fait. Des symposiums sur les changements climatiques et la sécurité, comme ceux qui ont été organisés par le Collège des Forces canadiennes en 2018 et en 2020 (Collège des Forces canadiennes, 2021), peuvent contribuer à faire connaître ces lacunes aux décideurs de haut niveau.

Les capacités dans le domaine du développement socio-économique dépendent des investissements en capital et en infrastructure et des politiques et règlements publics applicables aux eaux arctiques qui tiennent compte des risques climatiques. Les solutions d’adaptation aux changements climatiques pour les navires et la navigation dans l’Arctique et pour les infrastructures maritimes sont de plus en plus documentées et comprennent des évaluations des risques liés aux activités hivernales, l’hivernage spécifique des navires (y compris pour les environnements de glace mixte) et le déplacement d’infrastructures côtières de réapprovisionnement (Meredith et coll., 2019; Pendakur, 2017). Elles s’appliquent aussi bien aux opérateurs du secteur privé qu’à ceux du secteur public. Sur les plans stratégique et politique, le cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord, l’initiative sur les effets cumulatifs de la navigation maritime du Plan de protection des océans, les corridors de transport maritime du Nord (maintenant appelés « Couloirs de navigation à faible impact ») et les évaluations stratégiques des impacts environnementaux liés au développement des ressources de l’Arctique (p. ex. la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions, 2019) sont des initiatives qui pourraient soutenir le développement sûr et durable de la navigation dans le passage du Nord-Ouest (Porta et coll., 2017; PEW Charitable Trusts, 2016). L’initiative des couloirs de navigation à faible impact en particulier offre une réponse prometteuse à l’augmentation de l’activité maritime dans l’Arctique (Dawson et coll., 2020a), car elle propose d’installer les services (p. ex. l’intervention d’urgence, le soutien à la navigation) et l’infrastructure nécessaires pour assurer une navigation plus sûre tout en tenant compte de l’importance du contexte écologique et culturel (Levitt, 2019). Les collectivités inuites reconnaissent les avantages potentiels du transport maritime, mais demandent instamment qu’une recherche inclusive et collaborative soit menée afin de déterminer les couloirs dont les impacts négatifs seraient minimaux sur les activités traditionnelles et les écosystèmes sensibles (Dawson et coll., 2020a).

9.3

Les ententes transfrontalières relatives aux eaux marines et aux eaux douces ne tiennent généralement pas compte des changements climatiques

Les ententes transfrontalières du Canada relatives aux eaux marines et aux eaux douces n’ont pas été établies en tenant compte des changements climatiques. En collaboration avec des partenaires internationaux, le Canada a l’occasion de faire preuve de leadership dans la préservation de la coopération à long terme et la protection des ressources partagées en s’appuyant sur des pratiques d’adaptation réputées efficaces.

Malgré les différences dans les ententes régissant le partage des ressources relatives aux eaux marines et aux eaux douces au-delà des frontières internationales, il existe une similitude quant à l’hypothèse générale selon laquelle les conditions environnementales ne changeront pas au fil du temps. Dans un climat en changement, se fier à cette hypothèse risque de provoquer l’utilisation de ressources non durables, ce qui pourrait déstabiliser les relations de coopération existantes. En tant que contributeur important aux négociations internationales sur l’environnement, le Canada est bien placé pour aider à moderniser les institutions de gestion des ressources transfrontalières afin de fournir des cadres plus résilients pour faire face à l’incertitude, promouvoir la bonne intendance de l’environnement et améliorer la représentation des groupes affectés et des gouvernements autochtones.

9.3.1

Introduction

La plupart des ententes régissant les eaux marines et les eaux douces partagées qui traversent la frontière entre le Canada et les États-Unis ont été négociées et signées avant que les changements climatiques ne deviennent une préoccupation reconnue. Ces arrangements sont confrontés à de nouveaux défis puisqu’ils supposent une « stationnarité ». Les changements climatiques invalident l’hypothèse selon laquelle les conditions environnementales peuvent être adéquatement prédites à partir des données historiques; par conséquent, le recours continu à la stationnarité menace l’utilisation durable des ressources et la stabilité des relations de coopération (Sumaila et coll., 2020; Britten et coll., 2017; Szuwalski et Hollowed, 2016; Criddle, 2012; Craig, 2010; Hanna, 2008; Milly et coll., 2008). Les répercussions physiques comme les changements dans la périodicité et le volume des débits ou dans la fréquence et la durée des inondations et des sécheresses auront des incidences économiques différentes outre-frontière et représenteront probablement un enjeu pour les mécanismes d’allocation existants. De plus, puisque les risques liés aux changements climatiques diffèrent au Canada et aux États-Unis, chaque pays détiendra des avantages futurs différents découlant des écosystèmes marins et d’eau douce qu’ils partagent, ce qui compliquera leur capacité de s’entendre sur la valeur de ces avantages (Sumaila et coll., 2011; Sumaila, 2005).

Les écosystèmes marins et d’eau douce du Canada possèdent des caractéristiques différentes, mais ils sont très interconnectés et partagent des risques liés aux changements climatiques. Par rapport aux bassins versants, il est plus difficile de diviser les écosystèmes marins en unités écologiques distinctes, et les ententes connexes ont tendance à se concentrer sur une seule question (p. ex. la navigation, la pollution, les espèces envahissantes, les pêches et la protection de l’environnement). On peut citer, par exemple, le Traité sur le saumon du Pacifique, le Protocole au Traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement et le Plan d’urgence Canada–États-Unis sur la lutte contre la pollution marine. Les ententes sur l’eau douce considèrent souvent un ensemble d’avantages communs, telles la production d’hydroélectricité, la gestion des crues, l’irrigation agricole, la navigation, la pêche et la gestion de la qualité de l’eau. Les exemples comprennent le Traité sur le fleuve Columbia, l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs et le Traité des eaux limitrophes. Malgré ces différences, il existe des liens essentiels entre les écosystèmes marins et d’eau douce. Les deux sont sujets à des variations climatiques à long et à court terme (p. ex. l’oscillation décennale du Pacifique, l’oscillation australe El Niño) et sont sensibles aux variations des températures de l’eau (Di Lorenzo et Mantua, 2016; Pinsky et coll., 2013; Cheung et coll., 2009; Holled et coll., 2001; Mantua et coll., 1997; Wood et McDonald, 1997). Les espèces anadromes, comme le saumon, qui naît en eau douce migre vers la mer, puis remonte son cours d’eau d’origine pour frayer, renforcent la nécessité de considérer les effets cumulatifs sur les écosystèmes marins, riverains et terrestres. Les ententes qui reconnaissent ces liens permettent plus adéquatement de faire face à un avenir climatique incertain (voir l’étude de cas 9.2).

En tant que contributeur important aux négociations internationales sur l’environnement et à la gouvernance mondiale de l’environnement (Stoett, 2018), le Canada est bien placé pour promouvoir des solutions de gestion des ressources transfrontalières adaptatives et inclusives. La plupart des ententes canadiennes relatives à la mer et à l’eau douce respectent déjà des principes largement acceptés, comme l’obligation de coopérer, de ne pas nuire et d’utiliser équitablement les produits (Koubrak et VanderZwaag, 2020; Paisley, 2002; Nations Unies, 1970). De plus, son accès à certains des plus grands stocks de poissons anadromes au monde place le Canada dans une position unique pour défendre la gestion intégrée des eaux marines et des eaux douces dans les systèmes transfrontaliers. Un objectif global d’adaptation aux changements climatiques pour les ressources transfrontalières consiste à promouvoir des institutions de gestion capables de répondre à une variabilité accrue tout en préservant des avantages partagés à long terme. Les sections suivantes présentent les défis que les changements climatiques posent à la gouvernance partagée des ressources marines et d’eau douce transfrontalières ainsi que les possibilités d’adaptation.

9.3.2

Ententes maritimes

Le Canada est cerné par trois océans dont les ressources marines offrent d’importants avantages écologiques, sociaux, économiques et culturels (Cisneros-Montemayor et coll., 2017; Ommer, 2007; Nuttall, 2005; ministère des Pêches et Océans Canada, 2002). En 2016, les exportations de la Colombie-Britannique de merlu du Pacifique (Merluccius productus), de saumon quinnat (Oncorhynchus tshawytscha) et de flétan du Pacifique (Hippoglossus stenolepis) à elles seules, toutes faisant partie des ressources marines partagées, se sont élevées à 161,6 millions de dollars (Gouvernement de la Colombie-Britannique, 2017).

L’évolution des conditions océaniques découlant des changements climatiques a entraîné des changements géographiques importants pour la faune marine, une situation qui devrait se poursuivre ou s’accélérer à l’avenir. Avec la hausse des températures océaniques, les espèces marines sont déjà en train de migrer vers le pôle (Palacios-Abrantes et coll., 2020a; Pinsky et coll., 2018; Poloczanska et coll., 2016; Weatherdon et coll., 2016; Cheung et coll., 2015; García Molinos et coll., 2015; Kintisch, 2015; Peterson et coll., 2015; Pinsky et coll., 2013; Poloczanska et coll., 2013; Fogarty, 2012) ou vers des eaux plus profondes (Dulvy et coll., 2008) pour rester dans la plage de température qui leur convient. Les mouvements peuvent être temporaires; par exemple, de plus grandes quantités de merlu du Pacifique (merlan) ont migré vers le nord dans les eaux canadiennes durant les épisodes chauds liés à El Niño de 1998 et de 2015 (Berger et coll., 2017). Les changements sont également associés à des réactions écologiques et à des interactions alimentaires modifiées qui accroissent l’incertitude quant à la productivité des stocks et à la vulnérabilité des poissons à la pollution et à l’exploitation (Cheung, 2018; Cheung et coll., 2016; Cheung et coll., 2015; Doney et coll., 2012; Gruber et coll., 2012; Ainsworth et coll., 2011; Perry et coll., 2005).

Le mouvement transfrontalier des stocks de poissons redistribue les ressources marines partagées (voir la figure 9.6), ce qui remet en question les structures de gouvernance coopérative existantes (voir le tableau 9.3). L’incertitude entourant cette redistribution modifie le contexte de gestion relativement statique dans lequel les droits et les responsabilités contractuels et réciproques ont été convenus à l’origine (Gullestad et coll., 2020; Hannesson, 2020; Mendehall et coll., 2020; Østhagen et coll., 2020; Palacios-Abrantes et coll., 2020a, b; Bindoff et coll., 2019; Wenar, 2015; Mills et coll., 2013; Ringius et coll., 2002; Nations Unies, 1970); cela pourrait accentuer les désaccords en matière d’allocations de pêche (Pinsky et coll., 2018; Spijkers et Boonstra, 2017; Berkes, 2010). L’incertitude quant à l’ampleur et au moment des changements climatiques rend également plus difficile de collaborer à l’élaboration et à la mise en œuvre de politiques transfrontalières claires et pragmatiques (Engler, 2020; Pecl et coll., 2017; Holled et coll., 2013; Polasky et coll., 2011; Miller et coll., 2010; Brander, 2007; Miller, 2007).

Tableau 9.3

Ententes dont le Canada est membre et qui traitent des stocks transfrontaliers

Ententes Océans Membres

(nombre actuel de membres)

Espèces Nombre d’espèces/
de groupes d’espèces
Convention pour la conservation des pêcheries de flétan du Pacifique Nord et de la mer de Béring Pacifique Canada et États-Unis (2) Flétan du Pacifique 1
Traité sur le saumon du Pacifique Pacifique Canada et États-Unis (2) Saumon du Pacifique : saumon kéta, saumon quinnat, saumon coho, saumon rose et saumon rouge 5
Traité sur le merlu blanc du Pacifique Pacifique Canada et États-Unis (2) Merlu du Pacifique 1
Convention sur la coopération dans la zone de l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-ouest Atlantique Islande, Japon, République de Corée, Norvège, Fédération de Russie, Ukraine, Canada, Cuba, Danemark (îles Féroé et Groenland), Union européenne, France (Saint-Pierre-et-Miquelon) et États-Unis (12) Morue de l’Atlantique, sébaste, plie canadienne, limande à queue jaune, plie grise, merluche blanche, capelan, raie épineuse, flétan du Groenland, encornet rouge, crevette nordique 11*
Convention pour la conservation du saumon de l’Atlantique Nord Atlantique Canada, Danemark (îles Féroé et Groenland), Union européenne, Norvège, Fédération de Russie et États-Unis (6) Saumon de l’Atlantique 1
Convention concernant la conservation des espèces anadromes de l’océan Pacifique Nord Pacifique Canada, Japon, Fédération de Russie, République de Corée et États-Unis (5) Saumon kéta, saumon coho, saumon rose, saumon rouge, saumon quinnat, saumon japonais et truite arc-en-ciel 7
* La Convention sur la coopération dans la zone de l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest s’applique à la plupart des ressources halieutiques de l’Atlantique Nord-Ouest, à l’exception du saumon, du thon/makaire, des baleines et des espèces sédentaires. Cependant, elle ne gère officiellement que 11 espèces (et 19 stocks).

Ces défis donnent un élan à l’élaboration de stratégies coopératives d’adaptation pour la bonne intendance responsable des ressources partagées. Par exemple, l’amélioration de la surveillance collaborative et l’intégration de multiples flux de données dans des ensembles de données transfrontaliers en continu peuvent favoriser une gestion plus efficace et préventive, et permettre une meilleure application des ententes maritimes transfrontalières (Pinsky et coll., 2021, 2018; Wendeborg, 2020; Aquorau et coll., 2018; Mills et coll., 2013; Link et coll., 2011; McIlgorm et coll., 2010). Une plus grande réactivité aux régimes de gestion faciliterait de tels développements (Bailey et coll., 2016; Favaro et coll., 2012), comme les initiatives mises en œuvre par le Comité d’évaluation des ressources transfrontalières (CERT), qui réalise et examine des évaluations et des projections des stocks partagés pour appuyer la gestion de la morue, de l’aiglefin et de la limande à queue jaune dans la région frontalière Canada–États-Unis du banc de Georges, dans le golfe du Maine (Palacios Abrantes et coll., 2020b).

Figure 9.6-FR

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Carte des États Unis et du Canada, y compris les eaux environnantes, montrant les changements prévus dans la répartition des espèces de poissons transfrontalières commerciales représentatives ciblées par les pêcheries américaines et canadiennes d’ici 2050 par rapport à 2014, selon un scénario des changements climatiques à émissions élevées. Le flétan du Pacifique devrait se déplacer vers le nord et le partage éventuel des prises devrait augmenter légèrement. La morue de l’Atlantique et le capelan devraient se déplacer vers le nord, ce qui entraînera une augmentation modérée du partage des prises. Le merlu du Pacifique Nord devrait se déplacer vers le nord et le partage des prises devrait diminuer légèrement. La plie grise devrait se déplacer vers le sud et le partage des prises diminuera considérablement.
Figure 9.6-FR

Carte des changements prévus dans la répartition des espèces de poissons représentatives ciblées par le commerce transfrontalier des pêches américaines et canadiennes d’ici 2050 dans un scénario d’émissions élevées, par rapport à 2014. L’échelle de couleur indique les changements prévus en parts de capture dans la zone économique exclusive (rouge = déclin; violet = croissance). Les flèches sur la carte représentent la direction des changements dans la répartition pour ces cinq principales espèces de poissons.

Source

Adapté de Cheung et coll., 2016.

Pour être efficaces, les ententes doivent tenir compte des changements dans les normes sociétales (Stoett, 2018), ainsi que de l’importance croissante de l’équité et des droits uniques des peuples autochtones (Campbell, 2015; Dodds et Hemmings, 2015). Diverses stratégies peuvent soutenir l’élaboration d’ententes maritimes transfrontalières en vue d’atteindre les objectifs de manière adaptative tout en cherchant à assurer l’équité. Les principaux outils comprennent les structures d’allocation de permis de pêche qui facilitent l’accès aux différentes pêches, dont les nouvelles pêches, la surveillance continue aux échelles pertinentes au changement, et les limites ou les modes de capture qui prévoient des ajustements de capacité (p. ex. le rachat de permis ou les parts de quota négociables) (Aqorau et coll., 2018; Mills et coll., 2013). Une participation significative des peuples autochtones aux négociations et l’inclusion de leurs connaissances écologiques dans l’élaboration de stratégies plus adaptatives sont également cruciales (Ojea et coll., 2020; Armitage et coll., 2015; Mills et coll., 2015; Aswani et Lauer, 2014). Accroître la capacité des collectivités autochtones et des groupes d’intervenants d’appliquer de façon indépendante des outils fondés sur les risques est une façon de renforcer le rôle de ces groupes dans la prise de décisions transfrontalières (Le Bris et coll., 2018; Payne et coll., 2017; Mills et coll., 2015).

9.3.3

Ententes relatives à l’eau douce

Comme pour d’autres bassins versants canadiens, les changements dans les quantités de précipitations et d’accumulation de neige, les changements dans le calendrier et la forme des hydrogrammes annuels, les augmentations de la température de l’eau et la fréquence accrue des inondations et des sécheresses (voir le chapitre « Ressources en eau ») constituent des enjeux importants pour la gestion des eaux transfrontalières. Ces impacts varieront d’un bout à l’autre du pays (voir la figure 9.7) et mettront à l’épreuve les relations de coopération dans le domaine de l’eau, tout en augmentant le besoin de faire des compromis difficiles quant aux utilisations concurrentes de l’eau douce, comme la production d’hydroélectricité, l’irrigation, la lutte contre les inondations, les loisirs, la navigation et la conservation des espèces (Cooley et coll., 2012; Cooley et Gleick, 2011; Hamlet, 2010; Cooley et coll., 2009; Bruce et coll., 2003). Ces utilisations forment la base des aspects liés à la gestion partagée à la frontière Canada–États-Unis, car les changements climatiques affectent les relations hydrologiques entre ces deux pays différemment selon les considérations de gestion partagée qui se trouvent menacées (voir le tableau 9.4). En outre, les effets d’autres facteurs de stress non climatiques comme l’augmentation de la demande en électricité, une mauvaise harmonisation des lois nationales sur la conservation au Canada et aux États-Unis, la pollution industrielle et agricole, les espèces envahissantes et la consommation accrue d’eau seront amplifiés par les changements climatiques, ce qui aura une incidence supplémentaire sur les relations de coopération.

Figure 9.7-FR

-

Carte des États Unis et du Canada avec les principaux bassins versants mis en évidence et les principales répercussions des changements climatiques indiquées par des icônes. Des températures de l’eau plus élevées sont prévues dans les bassins versants du Yukon, du Fraser, du cours supérieur transfrontalier, du Columbia, du Nelson Saskatchewan et du Saint Laurent. On prévoit une augmentation des précipitations dans les bassins versants du Yukon, du Columbia, des eaux d’amont transfrontalières, du Fraser, du Saint Laurent et du Saint Jean. Des changements temporels du régime d’écoulement et une réduction des volumes d’écoulement estivaux sont prévus dans les bassins hydrographiques du Yukon, du Fraser, du Columbia, des eaux d’amont transfrontalières, du Nelson Saskatchewan, du Saint Laurent et du Saint Jean. On s’attend à une augmentation des risques d’inondation dans les bassins versants du Columbia, du Fraser, du Nelson Saskatchewan, du Saint Laurent et du Saint Jean. On prévoit un risque accru de sécheresse dans les bassins hydrographiques du Columbia, du Fraser, du Nelson Saskatchewan et du Saint Laurent.
Figure 9.7-FR

Impacts projetés des changements climatiques pour les principaux bassins versants partagés entre le Canada et les États-Unis.

Source

Sources des données : George, 2019b; Commission mixte internationale, 2017; Fonds mondial pour la nature au Canada, 2017; Bartolai et coll., 2015; Hamlet et coll., 2013; Commission mixte internationale, 2013; Shrestha et coll., 2012; Hamlet, 2010; Mantua et coll., 2010; Commission mixte internationale, 2009; Hamlet et Lettenmaier, 2007; Bruce et coll., 2003; Hamlet et Lettenmaier, 1999.

Tableau 9.4

Aspects liés à la gestion partagée, facteurs de stress liés aux changements climatiques et principaux bassins versants partagés touchés

 

Aspects liés à la gestion partagée

Facteurs de stress liés aux changements climatiques Principaux bassins versants partagés touchés
Alimentation en eau potable
  • Fraser
  • Sainte-Croix
Gestion des crues
  • Nelson-Saskatchewan
  • Fraser
  • Columbia
  • Saint-Laurent
Conservation du poisson
  • Eaux d’amont transfrontalières
  • Nelson-Saskatchewan
  • Fraser
  • Columbia
  • Yukon
  • Saint-Laurent
  • Sainte-Croix
Production d’hydroélectricité
  • Columbia
  • Saint Lawrence
  • Saint John
  • Sainte-Croix
  Irrigation agricole
  • Nelson-Saskatchewan
  • Columbia
  • Mississippi
Navigation et transport maritime
  • Columbia
  • Saint-Laurent
Occasions de navigation récréative
  • Columbia
  • Saint-Laurent
Gestion de la qualité de l’eau
  • Eaux d’amont transfrontalières
  • Nelson-Saskatchewan
  • Fraser
  • Columbia
  • Mississippi
  • Saint-Laurent
  • Saint John
  • Saint Croix
Clé
Sources : Commission mixte internationale, 2020; Province de la Colombie-Britannique et État de l’Alaska, 2015; Canada et États-Unis, 2013; Province de la Colombie-Britannique et État du Montana, 2010; Norman et Bakker, 2005; État de l’Illinois et coll., 2005; Commission des Grands Lacs, 1994; Province de la Colombie-Britannique et État de Washington, 1992; Canada et États-Unis, 1985; Province de l’Ontario et coll., 1985; Canada et États-Unis, 1964; Canada et États-Unis, 1954; Canada et États-Unis, 1952; Canada et États-Unis, 1950; Canada et États-Unis, 1932; Canada et États-Unis, 1925; Grande-Bretagne et États-Unis, 1909.

La gouvernance de l’eau douce à la frontière Canada–États-Unis est définie par de nombreuses ententes transfrontalières aux niveaux fédéral, provincial et des états (voir le tableau 9.5). Plusieurs de ces ententes ont été signées avant que les changements climatiques ne soient reconnus et demeurent fondés sur des hypothèses de stationnarité (p. ex. le Traité des eaux limitrophes, le Traité du fleuve Columbia et la Convention sur les pêcheries des Grands Lacs).

Tableau 9.5

Ententes transfrontalières relatives à l’eau douce qui traverse la frontière Canada–États-Unis et principaux plans d’eau

Principal bassin versant Ententes Principaux plans d’eau
Yukon
  • Traité sur le saumon du Pacifique 1985 (fédéral)
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Fleuve Yukon
Eaux d’amont transfrontalières
  • Traité sur le saumon du Pacifique 1985 (fédéral)
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Protocole d’entente et de coopération entre la Colombie-Britannique et l’Alaska 2015 (province/État)
  • Fleuve Stikine
  • Rivière Alsek
  • Rivière Chilkat
  • Rivière Taku
  • Rivière Whiting
  • Rivière Unuk
Fraser
  • Traité sur le saumon du Pacifique 1985 (fédéral)
  • BC-Washington Environmental Cooperation Agreement 1992 (province/État)
  • Fleuve Fraser
  • Aquifère Abbotsford-Sumas
  • Rivière Nooksak
Skagit
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Rivière Skagit
Columbia
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Traité du fleuve Columbia 1964 (fédéral)
  • Protocole d’entente et de coopération en matière de protection de l’environnement, d’action climatique et d’énergie pour la rivière Flathead, 2010 (province/État)
  • BC-Washington Environmental Cooperation Agreement 1992 (province/État)
  • Fleuve Columbia
  • Fleuve Kootenay
  • Lac Osoyoos
  • Rivière Flathead
Nelson-Saskatchewan
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Rivière Souris
  • Rivière Rouge
Mississippi
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Rivière Saint Mary
  • Rivière Milk
  • Poplar River
Saint-Laurent
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs, 2012 (fédéral)
  • Convention sur les pêcheries des Grands Lacs, 1954 (fédérale)
  • Convention et Protocole sur le lac des Bois 1925, 1979 (fédéral)
  • Entente de projet sur la voie maritime du Saint-Laurent 1952, 1954 (fédérale)
  • Traité de la dérivation des eaux de la rivière Niagara, 1950 (fédéral)
  • Traité de la Voie navigable en eau profonde du Saint-Laurent, 1932 (fédéral)
  • Charte des Grands Lacs, 1985 (province/État)
  • Tableau des écosystèmes pour le bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent 1994 (province/état)
  • Entente de coopération environnementale du lac Memphrémagog 1989, 2003 (province/État)
  • Entente sur les ressources durables en eau du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent 2005 (province/État)
  • Grands Lacs
  • Fleuve Saint-Laurent
  • Lac des Bois
  • Rivière à la Pluie
  • Lac Champlain
  • Rivière Richelieu
  • Lac Memphrémagog
  • Rivière Niagara
Saint-Jean
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Rivière Saint-Jean
Sainte-Croix
  • Traité des eaux limitrophes 1909 (fédéral)
  • Fleuve Sainte-Croix
Sources : Commission mixte internationale, 2020; Province de la Colombie-Britannique et État de l’Alaska, 2015; Canada et États-Unis, 2013; Province de la Colombie-Britannique et État du Montana, 2010; Norman et Bakker, 2005; État de l’Illinois et coll., 2005; Commission des Grands Lacs, 1994; Province de la Colombie-Britannique et État de Washington, 1992; Canada et États-Unis, 1985; Province de l’Ontario et coll., 1985; Canada et États-Unis, 1964; Canada et États-Unis, 1954; Canada et États-Unis, 1952; Canada et États-Unis, 1950; Canada et États-Unis, 1932; Canada et États-Unis, 1925; Grande-Bretagne et États-Unis, 1909.

D’autres pays peuvent fournir des renseignements utiles pour mettre à jour les ententes entre le Canada et les États-Unis sur l’eau douce. En 2015, dans le cadre de la Convention de l’eau de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, le Bélarus, la Lituanie et la Russie ont créé conjointement l’un des premiers cadres de travail sur l’adaptation aux changements climatiques dans un bassin fluvial transfrontalier – le cadre de travail stratégique sur l’adaptation aux changements climatiques pour le bassin du fleuve Niémen (Korneev et coll., 2015). Le principal facteur de stress environnemental du système hydrologique du Niémen est la pollution industrielle. À moins que des mesures d’adaptation ne soient mises en place, les polluants industriels deviendront plus concentrés à mesure que les changements climatiques provoqueront une diminution du ruissellement. Le cadre de travail établit une situation de référence pour la surveillance de l’eau à l’échelle du bassin et comprend un ensemble commun de projections spatialement explicites d’impact et de risques. L’entente est étroitement harmonisée avec les principes énoncés dans la directive-cadre sur l’eau de l’UE, avec des caractéristiques d’adaptation, y compris des mesures de rendement « à l’épreuve du climat » pour la surveillance, capables de répondre à la non-stationnarité (p. ex. des mesures proportionnelles plutôt que volumétriques); une approche cyclique avec des révisions périodiques pour tenir compte des nouvelles avancées scientifiques et technologiques ainsi que des nouvelles incertitudes, et pour permettre un ajustement à mesure que les incertitudes existantes sont résolues; la création d’une commission de bassin versant avec une représentation à multiples intervenants capable de tenir compte des intérêts et des priorités en changement des parties touchées au fur et à mesure que les impacts des changements climatiques se font sentir; et des liens politiques cohérents aux niveaux local, national et international qui permettent aux décideurs d’être plus agiles, réduisant ainsi les goulots d’étranglement découlant d’une mauvaise harmonisation des politiques (Commission européenne, 2009).

Le tableau 9.6 répertorie les mesures d’adaptation mises en œuvre dans les bassins versants transfrontaliers à l’échelle mondiale et les compare aux mesures appliquées dans les ententes clés sur l’eau douce entre le Canada et les États-Unis. À l’exception de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs (AQEGL), pas plus du tiers de ces mesures sont actuellement appliquées aux grands bassins versants partagés du Canada. La Commission mixte internationale (CMI) Canada–États-Unis a élaboré un cadre de travail général non contraignant pour ses dix-sept conseils et comités, qui établit un processus de planification de l’adaptation aux changements climatiques, de partage des connaissances et d’utilisation de la gestion adaptative (Commission mixte internationale, 2018; Bernstein et coll., 2017). L’AQEGL a été mis à jour en 2012 et est actuellement le traité sur l’eau douce qui correspond le mieux au climat canadien. L’accord comprend, de manière explicite, l’obligation d’appliquer les principes de gestion adaptative en réponse aux changements climatiques, mais sa mise en œuvre a été lente. Il n’existe toujours pas de stratégie élaborée conjointement à l’échelle du bassin pour traiter les impacts des changements climatiques (Commission mixte internationale, 2017).

Tableau 9.6

Pratiques adaptatives appliquées dans les ententes transfrontalières sur l’eau douce (à l’échelle mondiale) par rapport aux pratiques courantes en vertu d’ententes clés sur l’eau douce entre le Canada et les États-Unis

Pratiques d’adaptation transfrontalières dans les bassins (à l’échelle mondiale) Traité des eaux limitrophes Initiatives de la CMI* en vertu du Traité des eaux limitrophes Traité sur le saumon du Pacifique Traité du fleuve Columbia Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs Convention sur les pêcheries des Grands Lacs
Environnement
Cibles conjointes de qualité de l’habitat (p. ex. débits écologiques) x x x
Normes de qualité de l’eau et règles de fonctionnement souples (p. ex. allocations proportionnelles et non volumétriques)
Mesures de rendement « à l’épreuve du climat » pour une surveillance conjointe
Coordination de la gestion des inondations, des sécheresses et de la pollution coordonnée et des systèmes d’alerte précoce x x x
Unités de gestion écologique (p. ex. bassin fluvial) x x x x x
Gestion adaptative intégrée (basée sur des systèmes, y compris les systèmes marins; tests d’hypothèses pour répondre aux incertitudes) x
Modélisation, analyse et recherche coordonnées sur les changements climatiques x x
Politiques ou de gouvernance
Ratification des politiques internationales qui régissent la gestion de l’eau (p. ex. la Convention sur les eaux) par le gouvernement fédéral
Obligations d’adaptation aux changements climatiques explicitement intégrées dans l’entente x
Autorisation de conclure des ententes supplémentaires x
Mécanismes de résolution des litiges x x x x
Organisations formelles de bassin fluvial qui incluent ou consultent de multiples groupes d’intérêt x x x x
Engagement explicite à élaborer un plan de gestion ou un cadre de travail conjoint d’adaptation aux changements climatiques x
Harmonisation des politiques au-delà des frontières et des niveaux de gouvernement
Révision/examen périodique fréquent (p. ex. 10 à 20 ans) de l’entente x x
Partage ouvert des données entre plusieurs groupes d’intérêt x x x
Économiques
Engagement financier conjoint en faveur de l’adaptation aux changements climatiques x
Partage équitable des avantages (p. ex. paiements pour les services écosystémiques en amont) x x
* Commission mixte internationale (CMI)

Sources : Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, 2018; Escribano Francés et coll., 2017; Honkonen, 2017; Commission mixte internationale, 2017; Bartolai et coll., 2015; Norman, 2015; Commission économique des Nations Unies pour l’Europe et coll., 2015; Abdel-Fattah et Krantzberg, 2014; BC Hydro, 2013; Canada et États-Unis, 2013; Hamlet et coll., 2013; Commission mixte internationale, 2013; Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, 2013; Bankes et Cosens, 2012; Cooley et coll., 2012; Shrestha et coll., 2012; Cooley et Gleick, 2011; Programme des Nations Unies pour le développement – le Fonds pour l’environnement mondial, 2011; Hamlet, 2010; Keskitalo, 2010; Mantua et coll., 2010; Northwest Power and Conservation Council, 2010; Brown et Crawford, 2009; Cooley et coll., 2009; de Loë, 2009; Huitema et coll. 2009; Commission mixte internationale, 2009; Pahl-Wostl et coll., 2009; Timmerman et Bernardini, 2009; Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, 2009; Krysanova et coll., 2008; Draper et Kundell, 2007; Hamlet et Lettenmaier, 2007; Ketchum et Barroso, 2006; Sneddon et Fox, 2006; Norman et Bakker, 2005; Bruce et coll., 2003; Dietz et coll., 2003; Muckleston, 2003; Paisley, 2002; Hamlet et Lettenmaier, 1999; Johnson, 1999; Wolf, 1998; Lee, 1994; Stoner et coll., 1993; Canada et États-Unis, 1985; Blumm, 1980; Canada et États-Unis, 1964; Canada et États-Unis, 1954; Grande-Bretagne et États-Unis, 1909; Yukon River Panel, n.d.

La nécessité d’une adaptation aux changements climatiques offre donc des occasions de moderniser les arrangements régissant les bassins versants partagés du Canada afin de fournir des cadres de travail plus résilients pour faire face à l’incertitude, protéger les valeurs environnementales et améliorer la représentation des groupes touchés et des gouvernements autochtones. L’examen et la révision des arrangements existants, comme c’est le cas actuellement pour le Traité du fleuve Columbia, peuvent aider à combler les lacunes en matière d’adaptation (voir l’étude de cas 9.3).

9.4

Les changements climatiques présentent des risques et des occasions pour le commerce international

Le Canada dépend du commerce international et bénéficiera de plus en plus des effets économiques découlant des phénomènes météorologiques extrêmes et des changements climatiques, et de l’adaptation ailleurs dans le monde, surtout dans les pays avec lesquels il entretient de solides liens commerciaux.

L’économie mixte du Canada dépend du commerce comme source de richesse et pour satisfaire les besoins des consommateurs. Les impacts des changements climatiques partout dans le monde, comme l’élévation du niveau de la mer et les phénomènes extrêmes plus intenses, ainsi que les mesures prises en réponse à ces impacts modifieront les modèles d’échanges commerciaux à l’échelle mondiale, ce qui aura des conséquences sur les entreprises, les consommateurs et l’économie du Canada. Parmi les impacts directs et indirects des changements climatiques, on remarque les perturbations des réseaux d’approvisionnement et de distribution, les changements dans la disponibilité et le prix des biens échangés, ainsi que la création de marchés mondiaux pour de nouvelles solutions d’adaptation. Les perturbations des chaînes d’approvisionnement liées aux conditions météorologiques et les hausses de prix à court terme des denrées de base accroissent la nécessité pour les entreprises et les gouvernements canadiens d’évaluer les risques et les occasions que présenteront les changements climatiques pour le commerce mondial, y compris les effets négatifs des ajustements à long terme des tendances commerciales pour les collectivités en deçà et au-delà des frontières du Canada. Il existe peu de recherches publiées sur ces impacts indirects des changements climatiques ou sur les évaluations des mesures prises par les entreprises et les gouvernements du Canada pour comprendre et gérer les risques et les occasions qui en découlent.

9.4.1

Introduction

Le Canada compte sur le commerce pour son bien-être économique et social. Plus de la moitié du produit intérieur brut (PIB) du pays provient de l’exportation et de l’importation de biens et de services sur le marché mondial (Affaires mondiales Canada, 2019a). En 2018, le Canada a exporté pour 706 milliards de dollars et importé pour 753 milliards de dollars en biens et en services (Affaires mondiales Canada, 2019a), les biens représentant un peu plus de 80 % de la valeur de reprise. Cinq partenaires commerciaux ont reçu 90 % des exportations du Canada et ont fourni plus de 85 % des biens importés, dont la valeur de reprise des biens de consommation, des produits miniers et énergétiques était particulièrement importante, en dollars (voir la figure 9.9). Bien que l’Ontario, l’Alberta et le Québec aient compté pour près de 80 % des marchandises exportées en 2017, les exportations provenaient de toutes les provinces et de tous les territoires (Affaires mondiales Canada, 2018). L’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique ont reçu plus de 80 % des marchandises importées en 2017. Chaque année, des milliers d’entreprises canadiennes s’engagent dans le commerce international, les petites et moyennes entreprises représentant plus de 90 % de l’activité commerciale, mesurée d’après le nombre d’organisations. En dollars, les grandes entreprises (plus de 500 employés) représentent plus de 50 % de la valeur commerciale (Statistique Canada, 2018a, b).

Figure 9.9-FR

-

Le haut de la figure affiche les valeurs des biens importés et exportés par le Canada en milliards de dollars. Le Canada exporte pour 111,1 milliards de dollars d’énergie, pour 90,5 milliards de dollars de véhicules automobiles et de pièces détachées, et pour 66,6 milliards de dollars de biens de consommation. Le Canada importe pour 121,4 milliards de dollars de biens de consommation, pour 113,8 milliards de dollars de véhicules automobiles et de pièces détachées et pour 71,3 milliards de dollars d’équipements électriques.  Le bas de la figure affiche les valeurs des importations et des exportations entre le Canada et d’autres pays. Les principaux partenaires commerciaux du Canada sont les États Unis, l’Union européenne, la Chine, le Japon, le Mexique, la Corée du Sud et l’Inde.
Figure 9.9-FR

Rendement commercial du Canada en 2018. a) Valeurs des exportations (bleu pâle) et des importations (vert) de marchandises, par secteur. b) Valeurs des exportations (bleu pâle) et des importations (vert) de marchandises en milliards de dollars, par partenaire commercial ou région commerciale.

Source

Adapté d’Affaires mondiales Canada, 2019a.

Les impacts des changements climatiques ressentis ailleurs dans le monde, comme l’augmentation des températures, l’élévation du niveau de la mer et les phénomènes extrêmes plus intenses, ont des effets en cascade sur l’économie et la population du Canada par le truchement du commerce international. Tel qu’il a été décrit ailleurs dans la présente évaluation, les impacts des changements climatiques à l’intérieur des frontières du Canada modifient les risques et les occasions pour les entreprises canadiennes, et leurs conséquences ont une incidence sur l’économie à l’échelle mondiale (voir le chapitre « Coûts et avantages liés aux impacts des changements climatiques et aux mesures d’adaptation » et le chapitre « Impact sur les secteurs et mesures d’adaptation »). Les entreprises étrangères en concurrence avec les producteurs canadiens sont exposées de façon semblable aux risques et aux occasions liés aux changements climatiques. Les facteurs connexes à l’offre et à la demande entrent en jeu, les bénéfices ou les coûts étant atténués par la capacité d’adaptation à l’échelle de l’entreprise, du secteur ou du pays (voir le tableau 9.7).

Tableau 9.7

Exemples de risques et d’occasions liés aux changements climatiques sur l’offre et la demande des entreprises

Capacité d’adaptation Zone d’exposition Exemples de risques et d’occasions liés aux changements climatiques
 

Capacité de s’adapter en fonction de la taille, des ressources, de l’emplacement géographique, des cadres stratégiques et réglementaires, de l’information et des partenariats

Offre Infrastructure, biens d’équipement et inventaire Pertes et dommages causés par des phénomènes extrêmes

Pertes d’infrastructures côtières découlant de l’élévation du niveau de la mer

Augmentation des coûts de reconstruction et d’adaptation

Productivité des employés et de la main-d’œuvre Perte d’heures travaillées en raison de catastrophes, de perturbations des infrastructures, d’un accès impossible au lieu de travail ainsi que d’évacuations temporaires ou permanentes

Perte d’heures travaillées (ou travail ralenti) en raison d’une augmentation du stress thermique

Chaînes d’approvisionnement et réseaux de distribution Pénuries d’intrants (énergie, eau, nourriture, etc.) et perturbations des chaînes d’approvisionnement

Interruptions de la livraison des biens et des services aux marchés

Produits et services Changements dans les coûts de production et la prestation des services (p. ex. augmentation du coût des intrants, augmentation des coûts de climatisation, augmentation des primes d’assurance)
Demande Consommation/achat Changements de la quantité et la qualité des biens et des services ainsi que l’emplacement de demande à leur égard
Investissements Changements dans les flux de capitaux causés par l’incertitude des risques climatiques matériels directs, indirects et en cascade
Sources : Adapté de Batten, 2018; Surminski et coll., 2018

Dans le marché mondial, les pays et les entreprises peuvent se spécialiser en produisant des biens et des services pour lesquels ils ont un manque à gagner par rapport à leurs homologues étrangers, tout en important d’autres biens et services. Ce principe, d’avantage comparatif, est un moteur clé du commerce international (Bruce et Haites, 2008). Avec l’essor de nouvelles économies, les flux commerciaux et les centres géographiques de commerce devraient changer au cours des prochaines décennies (Dellink et coll., 2017). Les producteurs du Canada atlantique, par exemple, établissent des liens avec les marchés asiatiques émergents par le canal de Suez (Rapaport et coll., 2017). Les changements climatiques ont pour effet de modifier l’avantage comparatif des pays (Costinot et coll., 2014; Bruce et Haites, 2008), ce qui signifie que les évolutions prévues dans les modèles commerciaux mondiaux pourraient ne pas se réaliser (Dellink et coll., 2017).

Cette section traite des risques et des occasions pour le Canada en regard des perturbations induites par les changements climatiques sur les chaînes d’approvisionnement mondiales et des changements que ces perturbations apportent à l’avantage comparatif dans un marché mondial. Elle explore également l’interaction entre l’adaptation aux changements climatiques et le commerce international.

9.4.2

Risques liés au commerce et aux changements climatiques

Les impacts des changements climatiques peuvent avoir des conséquences économiques pour le Canada en perturbant les réseaux d’approvisionnement et de distribution qui dépendent d’infrastructures commerciales vulnérables. Le bon fonctionnement des infrastructures de transport est essentiel au commerce. À l’échelle mondiale, les opérations maritimes et portuaires représentent environ 80 % du volume commercial et 70 % de sa valeur (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, 2018). Le système de transport du Canada a déplacé pour 1,107 billion de dollars de biens en 2017 (Transports Canada, 2017), alors que le port de la région métropolitaine de Vancouver gérait une croissance commerciale de 15 % en valeur de reprise, avec plus de 160 pays (Nyland et Nodelman, 2017). Les autorités portuaires et les exploitants internationaux et canadiens affirment que les phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes entraînent déjà des retards d’expédition et des dommages physiques aux marchandises expédiées (Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, 2017; Ng et coll., 2016). Les conditions climatiques en changement et les conditions météorologiques extrêmes ont de nombreuses répercussions sur ports maritimes et les infrastructures commerciales terrestres (voir le tableau 9.8), y compris des perturbations qui augmentent le coût du commerce international et provoquent des réacheminements lorsque les entreprises optent pour des solutions de rechange plus fiables d’un même mode de transport ou d’autres (Dellink et coll., 2017). Le commerce alimentaire mondial est particulièrement menacé en raison de la dépendance croissante envers un petit nombre de points de passage maritimes, côtiers et intérieurs obligés pour acheminer les denrées alimentaires et les engrais (Bailey et Wellesley, 2017).

Tableau 9.8

Exemples de risques liés aux changements climatiques pour les infrastructures commerciales

Risque climatique Mode de transport Exemples d’impacts directs Conséquences sur les infrastructures commerciales
Augmentation de la température et du rayonnement solaire Route et chemin de fer
  • Déformation des rails
  • Fissures dans la chaussée
  • Perte d’étanchéité causant des nids-de-poule
  • Durée de vie réduite de l’asphalte
  • Restrictions de vitesse pour éviter les déraillements
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
Aviation
  • Durée de vie réduite de l’asphalte
  • Diminution de la capacité de transport aérien
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
  • Nécessité de construire des pistes plus longues pour compenser la diminution de la capacité de transport aérien
Transport maritime
  • Capacité de réfrigération réduite
  • Ouverture/expansion des routes de navigation dans l’Arctique en raison de la diminution de la glace marine
  • Besoin accru de refroidissement des terminaux et du fret
  • Réduction des distances et du temps de navigation dans l’Arctique, mais des aides supplémentaires sont nécessaires à la navigation
  • Coûts d’assurance plus élevés pour la navigation dans l’Arctique
Augmentation des précipitations, des inondations dans les terres et de l’intensité/durée du brouillard Route et chemin de fer
  • Inondations
  • Affouillement des ponts
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
  • Réacheminement pour éviter les routes et les ponts affectés
Aviation
  • Inondation des pistes et des routes d’accès
  • Installations endommagées
  • Visibilité réduite
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
Transport maritime
  • Dommages aux infrastructures terrestres, au fret et à l’équipement
  • Capacités réduites de chargement et de déchargement des cargaisons dans les ports
  • Augmentation des taux de détérioration des actifs (p. ex. corrosion)
  • Visibilité réduite pour les navires et les opérations du terminal
  • Risques de retard
  • Augmentation des coûts de construction et d’entretien
Élévation du niveau de la mer et ondes de tempête Route et chemin de fer
  • Inondation temporaire ou permanente
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
  • Risques de retard
Aviation
  • Inondation temporaire ou permanente
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
  • Réinstallation
Transport maritime
  • Réduction de la hauteur de dégagement sous les ponts des voies navigables
  • Dommages causés aux infrastructures portuaires
  • Augmentation des taux de détérioration des actifs (p. ex. corrosion)
  • Besoin d’un nouveau concept de navire
  • Nécessité de reconfigurer les zones opérationnelles
  • Augmentation des coûts d’entretien et de réparation des installations portuaires
Conditions météorologiques extrêmes (p. ex. vents violents, tempêtes) Route et chemin de fer
  • Perturbation de l’infrastructure électronique de transport (p. ex. la signalisation)
  • Perturbation de l’exploitation
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
Aviation
  • Perturbation de l’infrastructure électronique de transport (p. ex. la signalisation)
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
  • Risques de retard
Transport maritime
  • Fermeture temporaire des ports
  • Conditions de navigation aggravées
  • Perturbation de l’infrastructure électronique de transport (p. ex. la signalisation)
  • Risques de retard
  • Augmentation des coûts d’entretien et d’assurance
Sources : Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, 2017; Dellink et coll., 2017

Bien que des impacts directs sur le commerce international tels que ceux-ci se produiront et s’intensifieront sans doute avec les changements climatiques, leurs conséquences restent incertaines. Les analyses statistiques de l’activité commerciale bilatérale à l’échelle mondiale montrent que la hausse des températures et les catastrophes liées aux changements climatiques réduisent les flux commerciaux, en partie en raison de l’augmentation des coûts de transport (Dallmann, 2019; Oh, 2017). La distance entre les partenaires commerciaux, le statut socio-économique de chaque pays et la force des institutions donnent forme à la vulnérabilité. Une étude mondiale montre que la hausse du niveau de la mer, conforme avec un scénario d’émissions mondiales élevées, diminuera le rendement du transport maritime mondial d’ici 2050 en termes de capacité de manutention du fret, réduisant les exportations et le bien-être économique dans les 13 régions modélisées (Chatzivasileiadis et coll., 2016). Une autre étude suggère que les perturbations de l’infrastructure commerciale dues aux phénomènes climatiques d’ici 2060 pourraient avoir des conséquences économiques majeures dans certaines régions, mais ces conséquences pourraient ne pas être aussi prononcées que les ajustements de prix et de production induits par les impacts climatiques (Dellink et coll., 2017). Les incertitudes fondamentales dans l’évaluation de l’impact des changements climatiques sur l’infrastructure commerciale comprennent la viabilité du transport maritime dans l’Arctique, la résilience des infrastructures commerciales nouvellement construites et existantes et le niveau de préparation des exploitants (The Economist, 2020; l’Organisation pour l’Agriculture et l’Alimentation, 2018; Becker et coll., 2017; Dellink et coll., 2017; Chatzivasileiadis et coll., 2016). L’infrastructure de transport du Canada, y compris l’infrastructure commerciale (la voie maritime des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, le Port de Vancouver et le Port Saint John), est vulnérable aux perturbations et aux dommages liés aux changements climatiques, et les efforts visant à comprendre et à gérer les impacts futurs en sont encore aux stades préliminaires (Palko, 2017).

Les impacts indirects des changements climatiques sur le commerce comprennent les variations de la disponibilité et des prix des denrées alimentaires et des matières premières, du bois d’œuvre, des métaux et d’autres biens et services de base sur le marché mondial. Le commerce international comprend un réseau de chaînes d’approvisionnement mondiales de plus en plus complexes et interdépendantes, de sorte que les perturbations de la production provoquées par les changements climatiques pourraient avoir des effets économiques sur l’ensemble des secteurs et des régions géographiques à court et à long terme (Adams et coll., 2020; Dellink et coll., 2017; Wenz et Leverman, 2016). En ce qui concerne l’offre, les principaux facteurs de risque sont l’exposition aux impacts des changements climatiques et le degré de concentration des fournisseurs (Gledhill et coll., s.d.). Le Canada figure parmi les cinq principaux fournisseurs mondiaux de blé, d’engrais, de pétrole et de minerais de métaux, et parmi les dix plus importants fournisseurs de maïs (Bailey et Wellesley, 2017; Gledhill et coll., s.d.). En ce qui a trait à la demande, la dépendance et la capacité de compenser sur les marchés locaux sont parmi les caractéristiques qui préparent la vulnérabilité aux chocs (d’Amour et coll., 2016; Wenz et Leverman, 2016). Les perturbations climatiques de la culture du blé, du maïs, du riz et du soja (appelés produits agricoles ou denrées alimentaires de base) pour les principaux fournisseurs peuvent avoir une incidence sur les prix mondiaux. Les facteurs connexes liés à l’offre et à la demande interagissent de manière complexe. Par exemple, les conditions de sécheresse et les vagues de chaleur de 2010 et de 2011 en Russie et dans d’autres régions d’approvisionnement ont entraîné une réduction des rendements du blé et de la production alimentaire mondiale. Cette situation, combinée aux réponses du marché et des politiques (p. ex. les interdictions d’exportation), a contribué à une hausse des prix du blé à l’échelle mondiale, ainsi qu’à de l’insécurité alimentaire et des troubles sociaux au Moyen-Orient (voir l’encadré 9.2; Challinor et coll., 2017; d’Amour et coll., 2016; Coulibaly, 2013). Contrairement aux denrées alimentaires de base, les approvisionnements énergétiques et miniers sont plus diversifiés et les perturbations sont plus susceptibles d’être causées par des facteurs non climatiques, comme la disponibilité des ressources, les avancées technologiques et la politique (Goldstein et coll., 2019; Gledhill, s.d.). La pandémie mondiale de COVID-19 met en évidence la vulnérabilité des secteurs manufacturiers canadiens aux perturbations des chaînes d’approvisionnement internationales, en raison de leur dépendance à l’égard des fournisseurs étrangers pour les intrants et les ventes à l’étranger (Affaires mondiales Canada, 2020).

Comme les produits agricoles et alimentaires sont particulièrement sensibles aux changements climatiques et sont fortement commercialisés (Dellink et coll., 2017), le lien entre le commerce international, les changements climatiques et la sécurité alimentaire reçoit une attention internationale (Mbow et coll., 2019; Organisation pour l’alimentation et l’agriculture, 2018; Mosnier et coll., 2014). Les études prévoient une baisse de la production agricole mondiale, une augmentation des prix mondiaux des denrées alimentaires, une augmentation de l’activité bilatérale de commerce alimentaire et une perte de bien-être économique résultant des changements climatiques d’ici 2050 et 2080 (voir le tableau 9.10; Organisation pour l’alimentation et l’agriculture, 2018). Un autre dénominateur commun est l’impact inégal d’une région à l’autre du monde; les pays tropicaux importateurs de denrées alimentaires sont particulièrement vulnérables aux changements climatiques en raison de leur grande sensibilité économique aux chocs relatifs au rendement et aux termes d’échange et leur exposition élevée aux dangers climatiques (Gouel et Laborde, 2018; Distefano et coll., 2017). Contrairement aux projections mondiales, ces mêmes études montrent des résultats positifs pour le Canada pour certains indicateurs, y compris une augmentation des salaires agricoles et du bien-être économique. Toutefois, l’évaluation de la rentabilité de la sécurité alimentaire est sujette à plusieurs sources d’incertitude, notamment : l’ampleur des changements climatiques et leurs divers impacts locaux, les risques climatiques considérés, la productivité future et la valeur nutritionnelle assumée pour une gamme de produits alimentaires et agricoles de base, les effets interactifs entre les changements climatiques, la production intérieure et les importations, l’adaptation des producteurs et des consommateurs et la réactivité du commerce aux variations de prix. Par exemple, une étude modélisant les impacts des changements climatiques sur les marchés mondiaux pour 18 cultures jusqu’en 2050 suggère un changement relatif dans les calories disponibles des cultures pour les consommateurs canadiens de -15 % à +4 % par rapport à une base de référence précédant les changements climatiques (Mosnier et coll., 2014), qui reflète l’incertitude dans la direction ainsi que l’ampleur du changement.

Tableau 9.10

Résumé de certaines études internationales sur les impacts des changements climatiques sur l’agriculture et les échanges commerciaux

Étude Scénarios climatiques et socio-économiques Impacts physiques et économiques Conséquences liées au commerce
Mondial Canada
Costinot et coll. (2014) Changements agronomiques causés par les changements climatiques pour 10 cultures d’ici les années 2080 dans le cadre d’un scénario d’émissions élevées à l’échelle planétaire (SRES A1F1 du GIEC), permettant la fertilisation des plantes par dioxyde de carbone

Trois scénarios contrefactuels : ajustement complet, aucun ajustement de la production (pays exerçant le libre-échange) et aucun ajustement commercial (les agriculteurs peuvent ajuster leurs opérations)

Impacts sur la productivité agricole de 10 cultures importantes (banane, maïs, coton, palmier à huile, riz, soja, canne à sucre, tomate, blé, pomme de terre blanche) dans 50 pays

Variation du bien-être en pourcentage du PIB par rapport à une base de référence précédant les changements climatiques (à l’aide d’un modèle d’équilibre général calculable [EGC])

Variation du bien-être en pourcentage du PIB total dans les années 2080 de
-0,26 % (ajustement complet), de -0,78 % (aucun ajustement de la production), de
-0,27 % (aucun ajustement commercial)
Variation du bien-être en pourcentage du PIB total dans les années 2080 de +0,59 % (ajustement complet), de +0,47 % (aucun ajustement de la production), de +0,63 % (aucun ajustement commercial)
Mosnier et coll. (2014) Changements agronomiques causés par les changements climatiques pour 18 cultures d’ici les années 2050 dans le cadre d’un scénario d’émissions élevées à l’échelle planétaire (SRES A2 du GIEC) et de modèles climatiques mondiaux

Fait l’hypothèse d’une croissance de la demande en calories stimulée par la croissance démographique et économique. Des scénarios contrefactuels permettent des ajustements dans la production, la gestion, le commerce et la consommation

Impacts sur le rendement des récoltes de 18 cultures importantes (orge, manioc, pois chiches, maïs, coton, haricots secs, arachide, millet, palmier à huile, pomme de terre, colza, riz, sorgho, soja, canne à sucre, tournesol, patate douce, blé)

Changements dans la disponibilité des calories des cultures pour la consommation alimentaire par rapport à une base de référence précédant les changements climatiques (à l’aide d’un modèle d’équilibre partiel GLOBIOM [Global Biosphere Management Model])

Variation de la disponibilité calorique des cultures à l’échelle planétaire dans les années 2050 de +2 % à -3 % Variation de la disponibilité calorique des cultures dans les années 2050 de -15 % à +4 %

Variation de la production intérieure brute (tonnes) dans les années 2050 de -18 % à +5 %

Variation des importations totales (tonnes) dans les années 2050 de -8 % à 0 %

Cui et coll. (2018) Changements causés par les changements climatiques dans le rendement des principales denrées alimentaires et agricoles de base d’ici 2050 en fonction d’un profil d’évolution de concentration des émissions modéré (GIEC RCP6.0)

Le scénario de référence contrefactuel suppose une croissance du PIB, de la population et du rendement des cultures en raison des changements technologiques de 134,7 %, 38,7 % et 38 %, respectivement, entre 2011 et 2050. Le scénario contrefactuel de libéralisation du commerce supprime tous les droits de douane à l’importation et les taxes/subventions à l’exportation pour l’agriculture et les denrées alimentaires

Impacts sur les rendements des principales cultures, du bétail et des aliments transformés

Changements dans 1) le PIB, 2) le commerce alimentaire et agricole, et 3) les salaires des travailleurs agricoles par rapport à la base de référence de 2050 (à l’aide d’un modèle d’EGC)

Variation de -0,18 % du PIB mondial dans le cadre d’un scénario sur les changements climatiques en 2050 par rapport à la base de référence

Variation de -0,17 % du PIB mondial dans le cadre d’un scénario sur les changements climatiques avec libéralisation du commerce en 2050 par rapport à la base de référence

Variation de -0,24 % des salaires agricoles à l’échelle mondiale dans le cadre d’un scénario sur les changements climatiques en 2050 par rapport à la base de référence

Variation des exportations nettes mondiales en denrées alimentaires et agricoles (en milliards de dollars US 2011) en raison des changements climatiques, plus la libéralisation du commerce en 2050 par rapport au cadre de référence est de +62 milliards de dollars, contrebalancée par une augmentation correspondante en importations nettes de denrées alimentaires par régions importatrices de denrées alimentaires nettes

Variation de +0,12 % du PIB dans le cadre d’un scénario sur les changements climatiques en 2050 par rapport à la base de référence

Variation des exportations nettes de -1 milliard de dollars de denrées alimentaires et agricoles (en $ US de 2011) en raison des changements climatiques en plus de la libéralisation du commerce en 2050 par rapport à la base de référence

Variation de +8,0 % des salaires agricoles dans le cadre d’un scénario sur les changements climatiques en 2050 par rapport à la base de référence

Gouel et Laborde (2018) Changements causés par les changements climatiques dans le rendement de 35 cultures, de l’élevage de bétail et d’autres produits de base d’ici les années 2080 dans le cadre d’un scénario d’émissions mondiales élevées à l’échelle mondiale (SRES A1F1 du GIEC)

Les scénarios contrefactuels ne comprennent aucun ajustement dans les hypothèses de production et de restriction des échanges

Impacts sur la productivité agricole de 35 cultures dans 50 pays.

Variation du bien-être en pourcentage du PIB par rapport à une base de référence précédant les changements climatiques (à l’aide d’un modèle d’EGC)

Variation de -1,72 % du bien-être en pourcentage du PIB total dans les années 2080 par rapport à la base de référence précédant les changements climatiques

Variation de -3,71 % du bien-être en pourcentage du PIB total dans les années 2080 (par rapport au scénario avec changements climatiques) provenant des limites d’ajustements de production; de -3,02 % découlant des limites des parts d’importation bilatérales et de -2,18 % provenant des limites des parts d’exportation

Variation de +2,36 % du bien-être en pourcentage du PIB total dans les années 2080 (pour les termes d’échange en agriculture) et de +0,49 % (en variation de productivité) par rapport à la base de référence précédant les changements climatiques

Variation de +6,92 % du bien-être en pourcentage du PIB dans les années 2080 (par rapport au scénario avec changements climatiques) provenant des limites d’ajustements de production; de -0,28 % découlant des limites des parts d’importation bilatérales et de +3,65 % provenant des limites des parts d’exportation

Peu d’études évaluent les impacts futurs des changements climatiques et les tendances du commerce international (Dawson et coll., 2020b), et peu d’entre elles comportent des résultats pour le Canada (voir le tableau 9.11). Les études utilisent des modèles de simulation économique et présentent les impacts des changements climatiques, également appelés dommages, comme des chocs externes sur les économies infranationales, nationales et régionales, en examinant les interactions entre les secteurs, les géographies, les producteurs, les consommateurs, ainsi que les phénomènes à l’échelle de l’économie (voir le chapitre « Coûts et avantages liés aux impacts des changements climatiques et aux mesures d’adaptation » pour les principales définitions). Il est difficile de comparer les résultats d’une étude à l’autre en raison des différences de portée (temporelle et spatiale), de couverture (catégories d’impact des changements climatiques, biens et secteurs), de cadre de référence, de scénarios (climatiques, socio-économiques et politiques) et d’hypothèses simplifiées sur les systèmes économiques, pour ne citer que ces facteurs. Même les études axées sur un seul secteur peuvent générer des projections de grande ampleur, puisqu’il peut y avoir des différences dans les structures des modèles (p. ex. un seul secteur par rapport à l’économie entière, régions représentées), les spécifications commerciales, les marchandises incluses, les prix et les sensibilités à la consommation (Organisation pour l’alimentation et l’agriculture, 2018). Des études canadiennes évaluant les impacts économiques des changements climatiques sur la foresterie seulement et en combinaison avec des impacts sur les services d’utilisation des terres agricoles, illustrent l’importance de la modélisation multirégionale et multisectorielle pour obtenir une analyse plus précise (Ochuodho et coll., 2016; Ochuodho et Lantz, 2014).

Tableau 9.11

Résumé de certaines études internationales sur les impacts économiques des changements climatiques sur les échanges commerciaux à l’échelle internationale

Secteur et étude Scénarios climatiques et socio-économiques Impacts physiques et économiques Conséquences liées au commerce
Mondial Canada ou Amérique du Nord États-Unis
Transport (mondial)
Chatzivasileiadis et coll. (2016)
Élévation du niveau de la mer à cause du climat d’ici 2050 en fonction d’un profil de concentration des émissions élevé (GIEC RCP8.5)

Voie de développement socio-économique partagée « moyenne » (GIEC SSP2) et trois scénarios de perturbations du transport induites par l’élévation du niveau de la mer

Pertes de terres côtières et de capitaux en raison des dégâts causés par l’immersion et les inondations, et perturbations du transport induites par l’élévation du niveau de la mer

Effets économiques directs et indirects (changements dans les technologies de production, les modèles de consommation et de commerce international), y compris les changements dans l’activité commerciale, les termes d’échanges commerciaux et le bien-être par rapport aux changements autres que climatiques (à l’aide d’un modèle d’EGC)

Le pourcentage de variation des exportations mondiales en 2050 dans trois scénarios est de 0,51 % (de 0,44 % à 0,61 %)

Variation des termes d’échange à l’échelle mondiale (en $ US) en 2050 sur trois scénarios : -7 millions de dollars (de -4,3 à -11,4 millions de dollars)

Variation du bien-être (en $ US) en 2050 sur trois scénarios : 50 milliards de dollars (de -42 à 61 milliards de dollars)

Le pourcentage de variation des exportations en Amérique du Nord en 2050 dans trois scénarios est de 0,49 % (de 0,39 % à 0,53 %)

Variation des termes d’échange (en $ US) en 2050 pour l’Amérique du Nord sur trois scénarios : +535 millions de dollars (de 380 à 630 millions de dollars)

Variation du bien-être ($ US) en 2050 pour l’Amérique du Nord sur trois scénarios : -9,7 milliards de dollars (de -7,8 à -12,4 milliards de dollars)

Multisecteur (mondial)

OCDE (2015)

Variation moyenne de la température planétaire de 2,5 °C (fourchette probable de 1,6 °C à 3,6 °C) au-dessus des niveaux préindustriels d’ici 2060

La base de référence « aucun dommage » comprend la croissance annuelle moyenne du PIB. Des mesures d’adaptation axées sur le marché sont prises en considération

Impact sur les rendements des récoltes et les prises de poissons, les zones côtières, la santé humaine, la productivité du travail, la demande en énergie, les flux touristiques et les dommages des ouragans

Effets économiques directs et indirects, y compris le pourcentage de variation du PIB par rapport à la référence « sans dommages » d’ici 2060, provenant de toutes les catégories d’impact et des impacts agricoles seuls (à l’aide d’un modèle d’EGC)

Le pourcentage de variation du PIB mondial d’ici 2060 par rapport à toutes les catégories d’impacts est de -1,52 %

Le pourcentage de variation du PIB mondial d’ici 2060 par rapport aux impacts climatiques sur l’agriculture est de
-0,48 %

Le pourcentage de variation du PIB canadien d’ici 2060 par rapport à toutes les catégories d’impacts est de +0,88 %

Le pourcentage de variation du PIB canadien d’ici 2060 par rapport aux impacts climatiques sur l’agriculture est de
-0,11 %

Le pourcentage de variation du PIB en $ US d’ici 2060 par rapport à toutes les catégories d’impacts est de -0,47 %

Le pourcentage de variation du PIB en $ US d’ici 2060 par rapport aux impacts climatiques sur l’agriculture est de
-0,27 %

Multisecteur (mondial)

Dellink et coll. (2017)

Variation moyenne de la température planétaire de 2,5 °C (fourchette probable de 1,6 °C à 3,6 °C) au‑dessus des niveaux préindustriels d’ici 2060

La base de référence « aucun dommage » comprend la croissance annuelle moyenne du PIB. Des mesures d’adaptation axées sur le marché sont prises en considération

Impact sur les rendements des récoltes et les prises de poissons, les zones côtières, la santé humaine, la productivité du travail, la demande en énergie, les flux touristiques et les dommages des ouragans

Effets économiques directs et indirects, y compris le pourcentage de variation des échanges commerciaux par rapport à la référence « sans dommages » d’ici 2060, provenant de toutes les catégories d’impact et des changements provenant des avantages comparatifs révélés liés aux impacts des changements climatiques sur l’agriculture (à l’aide d’un modèle d’EGC)

Le pourcentage de variation des volumes de commerce mondial en 2060 par rapport à la valeur de référence « sans dommage » est de -1,8 % (exportations) et -1,6 % (importations) Le pourcentage de variation des volumes de commerce en 2060 par rapport à la valeur de référence « sans dommage » est de +0,2 % (exportations) et -0,1 % (importations)

Le pourcentage de variation des taux d’avantage comparatifs révélés pour les denrées alimentaires en 2060 par rapport à la valeur de référence « sans dommage » est de +0,2 %

Le pourcentage de variation des volumes de commerce en 2060 par rapport à la valeur de référence « sans dommage » est de -0,5 % (exportations) et -1 % (importations)

Le pourcentage de variation des taux d’avantage comparatifs révélés pour les denrées alimentaires en 2060 par rapport à la valeur de référence « sans dommage » pour les États-Unis est de +0,6 %

Multisecteur (États-Unis)

Zhang et coll. (2018)

Augmentation de la température moyenne annuelle aux États-Unis sur une base décennale de 2020 à 2100 dans le cadre d’un scénario intermédiaire d’émissions (GIEC RCP4.5)

Population et économies fixées aux valeurs de 2012, qui constitue l’année de référence

Impact sur le rendement agricole, demande d’énergie et main-d’œuvre aux États-Unis

Effets multiplicateurs économiques sur le reste du monde découlant de dommages économiques directs et de l’impact économique indirect des changements climatiques aux États-Unis (à l’aide d’un modèle d’entrées-sorties à effets multiplicateurs à l’échelle internationale)

Les effets multiplicateurs économiques sur le monde en 2050 (augmentation de la température moyenne annuelle de 1,51 °C par rapport à 2012) représentent 51,5 % des dommages économiques directs aux États-Unis.

Parce que les études sont limitées et que leurs méthodes sont incohérentes, les résultats numériques sont peu fiables. Néanmoins, certains résultats qualitatifs sur les changements climatiques et le commerce sont dignes d’intérêt. Des études montrent que le Canada est l’une des rares régions mondiales qui pourraient connaître des effets positifs sur son PIB, des gains commerciaux et une hausse des exportations dans plusieurs secteurs d’ici le milieu du siècle en raison des changements climatiques (Dellink et coll., 2017; Chatzivasileiadis et coll., 2016; OCDE, 2015). Par rapport à d’autres régions du monde, la macroéconomie du Canada pourrait ne pas être aussi touchée par les impacts des changements climatiques en raison de gains (ou pertes relativement moins importantes) de compétitivité sur les marchés nationaux et internationaux (Dellink et coll., 2017). Les avantages économiques pour le Canada se rapportent à une hausse de la demande dans les domaines de l’énergie, des services de santé et du tourisme (OCDE, 2015). Étant donné que les liens commerciaux entre les différentes régions peuvent propager ou atténuer les risques, il convient d’examiner de plus près la sensibilité aux changements climatiques des principales nations commerçantes (Kovacs et Thistlethwaite, 2014). Une étude a modélisé les conséquences économiques mondiales des impacts des changements climatiques sur les rendements des récoltes, la demande énergétique et la productivité du travail aux États-Unis jusqu’en 2100, selon une gamme de scénarios d’augmentation de la température (Zhang et coll., 2018). Les effets multiplicateurs économiques à l’échelle mondiale représentent une part importante des dommages directs aux États-Unis et ils sont plus importants pour le Canada que pour d’autres régions modélisées, y compris les impacts négatifs économiques et sectoriels (p. ex. sur l’exploitation minière, la fabrication et les « autres services », en particulier) (Zhang et coll., 2018). De même, des chercheurs en Europe ont modélisé les effets sur le commerce découlant des impacts des changements climatiques en dehors de la région, montrant que les effets les plus graves sur le bien-être dans l’UE proviennent soit des Amériques, soit de l’Asie (Szewczyk et coll., 2013). Ces types d’analyses peuvent aider à fournir une vision plus équilibrée de la répartition potentielle des impacts des changements climatiques sur le commerce dans les régions plus froides par rapport aux régions plus chaudes du monde.

9.4.3

Adaptation

L’adaptation aux changements climatiques dans le commerce international se produit sur plusieurs échelles. Cela comprend des mesures de l’industrie et des acteurs économiques pour gérer les perturbations commerciales provoquées par les changements climatiques et tirer parti des nouveaux marchés pour les biens et services d’adaptation. Cela comprend également des mesures spontanées (c.-à-d. axées sur le marché) et planifiées pour renforcer la résilience climatique dans les systèmes commerciaux mondiaux.

L’industrie canadienne reconnaît la relation entre les politiques climatiques et la compétitivité internationale (Chambre de Commerce du Canada, 2019), mais il y a peu de signes indiquant que des mesures sont prises pour évaluer et gérer les impacts sur le commerce découlant des phénomènes extrêmes et des variations climatiques (Kovacs et Thistlethwaite, 2014). En 2016, la Chambre de Commerce du Canada a inclus les changements climatiques parmi les dix principaux obstacles à la compétitivité, soulignant la nécessité de prévoir une stratégie nationale d’adaptation (Chambre de Commerce du Canada, 2016). Son rapport de recommandation de 2019 sur la politique climatique reconnaît le rôle du commerce dans la transition vers une économie à faibles émissions de carbone au Canada, mais ne traite pas de l’adaptation (Chambre de Commerce du Canada, 2019). La Fédération canadienne de l’agriculture (2017) préconise des outils et des incitatifs financiers visant à appuyer la planification de l’adaptation par les producteurs canadiens afin de protéger les moyens de subsistance des agriculteurs au pays et d’améliorer la sécurité alimentaire et la stabilité des prix mondiaux des denrées de base en cas de mauvaises récoltes dans d’autres régions productrices. Bien que ces impacts indirects des changements climatiques soient reconnus comme un problème commercial à gérer, la preuve de l’étendue des mesures prises par les entreprises pour s’adapter aux risques et aux occasions qui en découlent est inégale. Les réponses à une initiative de divulgation volontaire en 2015 ont permis de conclure que, par comparaison avec des entreprises de 10 autres pays, les sociétés canadiennes cotées en bourse ont sous-évalué les risques liés à l’eau, un aspect crucial de la résilience de la chaîne d’approvisionnement (CDP, 2015). À l’inverse, la recherche sur l’étude de cas met en évidence un certain leadership canadien dans la détermination des risques liés aux changements climatiques et la réaction face à ceux-ci concernant les actifs, les fournisseurs et les réseaux de distribution à l’étranger (CPA Canada, 2015). Les stratégies de gestion des risques liés aux chaînes d’approvisionnement résultant des changements climatiques incluent de comprendre la façon dont les risques liés aux impacts des changements climatiques interagissent avec d’autres risques, l’utilisation de la planification de scénarios pour éclairer les plans de gestion des risques et l’établissement de partenariats afin de soutenir l’approvisionnement durable en intrants en cas de pénurie de ressources (Das et Lashkari, 2015; Gledhill et coll., s.d.). Dans la gestion des risques de la chaîne d’approvisionnement, l’adaptation des planificateurs et des exploitants de ports et de terminaux est cruciale pour améliorer la résilience climatique des infrastructures commerciales essentielles, mais les appuis financiers pour agir ne sont pas toujours conséquents (Ng et coll., 2016). Puisque les ports offrent des avantages à diverses échelles, il n’est pas toujours évident de savoir qui doit prendre la direction des opérations et comment les mesures d’adaptation, y compris les changements dans la technologie, l’ingénierie, la conception, l’entretien et l’assurance (Scott et coll., 2013), devraient être financées (Becker et coll., 2017). L’expérience du port de Vancouver, le plus grand port au Canada en termes de tonnage, illustre l’écart qui existe entre la planification et la mise en œuvre de l’adaptation (Becker et coll., 2017). La stratégie de l’administration portuaire est axée sur la compréhension des risques côtiers et la réaction à ceux-ci, avec un engagement à surveiller les effets des changements climatiques et à prendre des mesures, le cas échéant (Port de Vancouver, s.d.).

L’adaptation consiste à tirer parti des occasions découlant des changements climatiques, comme les occasions liées aux affaires et aux emplois créées par l’amélioration du commerce grâce aux solutions d’adaptation aux changements climatiques (Trabacchi et coll., 2020; Conference Board du Canada, 2017). Selon l’orientation thématique des contributions déterminées au niveau national soumises à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, les pays d’Amérique latine et des Caraïbes, d’Afrique et d’Asie du Sud considèrent l’adaptation comme une priorité de développement fondamentale (Trabacchi et coll., 2020). Les pays qui investissent dans le renforcement de leur résilience climatique et travaillent à mieux faciliter l’adaptation des marchés à l’échelle nationale pourraient être avantagés en tant que fournisseurs mondiaux de solutions d’adaptation (Deloitte et ESSA technologies Ltd., 2016). Au minimum, les entreprises qui font preuve de leadership international dans des domaines clés du financement climatique (c.-à-d. les fonds accordés par les pays industrialisés aux économies émergentes), comme l’agriculture, l’ingénierie et la construction, les solutions relatives à l’eau et aux eaux usées, la géomatique, les services d’experts-conseils et les technologies de l’information et de la communication, pourraient bénéficier des 60 à 100 milliards de dollars US par an prévus pour le financement mondial nécessaire à l’adaptation dans les pays en développement jusqu’en 2050 (GIEC, 2014). L’expertise du Canada dans les domaines de la foresterie et des produits forestiers, de l’ingénierie et des infrastructures côtières, des technologies océaniques, de l’eau et des eaux usées ainsi que des outils de transfert des risques financiers, entre autres, pourrait être exploitée pour répondre à la demande mondiale croissante (Deloitte et ESSA technologies Ltd., 2016; Kovacs et Thistlethwaite, 2014). Depuis 2018, Affaires mondiales Canada a accru son soutien à la participation des entreprises canadiennes aux marchés émergents de l’adaptation, y compris l’établissement d’un réseau mondial de délégués commerciaux canadiens qui se consacrent à cette tâche et qui fournissent des renseignements sur les marchés.

Les ajustements à court et à long terme du commerce en réponse à la variabilité du climat ou aux phénomènes météorologiques extrêmes sont essentiellement des exemples d’adaptation, poussés par les signaux du marché. Ainsi, le renforcement de l’activité commerciale pourrait jouer un rôle dans l’atténuation des conséquences futures des changements climatiques. Les importations et les changements de fournisseurs peuvent réduire la pression exercée par les chocs sur la production et les prix plus élevés d’une année à l’autre (Dellink et coll., 2017; Baldos et Hertel, 2015; Mosnier et coll., 2014; Stephan et Schenker, 2012). À long terme, la production peut se déplacer vers des zones qui ont l’avantage comparatif de la résilience climatique (Baldos et Hertel, 2015; Stephan et Schenker, 2012). Par exemple, une saison de croissance plus longue au Canada et une adaptation proactive des producteurs nationaux pourraient entraîner des excédents agricoles, pourvu que les sols et l’eau le permettent, ce qui pourrait compenser les déficits de production dans d’autres régions. Les modèles commerciaux historiques illustrent la faisabilité de compter sur des échanges commerciaux efficaces comme assurance contre les risques découlant des changements climatiques. Les chocs provoqués par la demande dans le secteur forestier au cours du siècle dernier, qui ont été induits par le commerce, ont amené les gestionnaires à rajuster la portée et l’échelle envisagée pour s’adapter aux changements climatiques (Sohngen et Tian, 2016). À l’inverse, les barrières tarifaires et non tarifaires (p. ex. les interdictions d’exportation) appliquées aux échanges commerciaux ont entravé les ajustements historiques du commerce alimentaire mondial en réponse aux chocs économiques (Baldos et Hertel, 2015). Des études modélisant l’impact économique futur des changements climatiques sur les denrées alimentaires et l’agriculture à l’échelle mondiale montrent un effet modérateur potentiel de la libéralisation du commerce sur l’insécurité alimentaire et le déclin de la production à l’échelle mondiale d’origine climatique (Cui et coll., 2018; Gouel et Laborde, 2018), ainsi que le rôle important de l’adaptation des agriculteurs dans la réduction des pertes économiques (Costinot et coll., 2014). Ces études économiques et de modélisation suggèrent que les pays riches sont plus susceptibles de tirer des bénéfices de l’effet adaptatif du commerce que les régions du Sud à l’échelle planétaire, qui manquent parfois de ressources et d’infrastructures pour s’adapter de manière spontanée. L’appui financier à l’adaptation planifiée, y compris par le biais de l’aide internationale (voir la section 9.6), pourrait donc être justifié sur la base de l’intérêt économique ainsi que de la justice et de l’équité (Stephan et Schenker, 2012). Les représentations stylisées de l’évolution du commerce international dans le contexte des changements climatiques peuvent ne pas tenir compte des dynamiques comme les investissements planifiés en infrastructures commerciales et l’élimination des politiques d’échanges commerciaux qui causent des distorsions du marché (p. ex. les subventions) (Gouel et Laborde, 2018). Dans ce contexte, l’adaptation implique, par exemple, de promouvoir la croissance dans des secteurs et des régions donnés afin de contrer la rareté de ressources dans d’autres pays causée par les changements climatiques, de réduire la dépendance aux importations pour les produits de base, de diversifier les partenaires commerciaux et de remédier aux faiblesses des institutions commerciales (Dallman, 2019; Mbow et coll., 2019; Gouel et Laborde, 2018; Kovacs et Thistlethwaite, 2014).

9.5

Les migrations humaines et les évacuations liées aux changements climatiques augmenteront la demande d’immigration au Canada

Les cyclones tropicaux, les inondations, les sécheresses, les feux de forêt et l’insécurité alimentaire obligent des millions de personnes à migrer chaque année. D’ici le milieu et la fin du siècle, les changements climatiques généreront un nombre croissant de migrants, en particulier dans les pays les moins développés d’Afrique subsaharienne, d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes. Le Canada sera soumis à des pressions internes et externes croissantes pour accepter un plus grand nombre d’immigrants en provenance de régions perturbées par les changements climatiques.

Les migrations et les évacuations peuvent être le résultat direct de phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes, comme les cyclones tropicaux, les inondations, les sécheresses et les feux de forêt, ou comme conséquence indirecte des impacts climatiques sur les approvisionnements en denrées alimentaires, la disponibilité en eau potable et les moyens de subsistance. La migration en réaction aux risques climatiques est influencée par les caractéristiques des ménages et par des facteurs sociétaux qui affectent la capacité d’adaptation. À l’échelle mondiale, une moyenne de 21 millions de personnes sont déplacées chaque année par les inondations, la sécheresse, les tempêtes, les feux de forêt, les chaleurs extrêmes et d’autres risques liés aux changements climatiques. Les changements climatiques exacerberont la fréquence et la gravité de ces phénomènes dans de nombreuses régions et ils auront des effets de migration et d’évacuation particulièrement importants dans les pays les moins développés d’Afrique subsaharienne, d’Asie du Sud et du Sud-est, d’Amérique latine et des Caraïbes. Des études récentes prévoient une augmentions de 50 % des risques de déplacements pour chaque degré Celsius de réchauffement. L’élévation du niveau de la mer nécessite déjà la réinstallation de petites communautés côtières en Alaska, dans la baie de Chesapeake, dans le golfe du Mexique, aux îles Fidji et en Papouasie–Nouvelle-Guinée. D’ici 2100, l’élévation du niveau de la mer forcera la réinstallation de dizaines de millions de personnes vivant dans des plaines côtières, des deltas fluviaux et de petits États insulaires, en particulier dans l’hémisphère sud. La pauvreté ainsi que la faiblesse de la gouvernance et des institutions sont les causes profondes des migrations massives ou des évacuations soudaines. Au fur et à mesure que les changements climatiques s’intensifieront, le Canada peut s’attendre à une augmentation de la demande d’immigration en provenance des pays déjà fortement exposés aux risques climatiques, comme les Philippines, la Chine, l’Inde, le Pakistan et la Syrie. La communauté internationale pourrait également compter de plus en plus sur le Canada pour fournir une aide financière et servir de destination de réinstallation pour les personnes de pays en développement très vulnérables ayant peu de liens historiques avec le Canada. De nombreuses zones côtières fortement peuplées des États-Unis sont très exposées aux tempêtes et aux inondations extrêmes, qui seront amplifiées par la hausse du niveau de la mer. La plupart des personnes déplacées se réinstalleront probablement aux États-Unis, mais l’ampleur des perturbations sociales et économiques possibles qui en découlent mérite la surveillance des effets potentiels sur les réseaux de migrants établis vers le Canada.

9.5.1

Introduction

La présente section décrit la relation entre les changements climatiques et la migration humaine, examine les estimations et tendances actuelles et futures de la migration mondiale liée aux changements climatiques et expose les préoccupations futures pour le Canada.

9.5.2

Le lien climat-migration

Les mouvements migratoires sont le résultat cumulatif des facteurs culturels, économiques, politiques, sociaux et environnementaux qui s’exercent à l’échelle locale et mondiale (van Hear et coll., 2018; Foresight, 2011). Les liens entre les changements climatiques et la migration sont contextuels et ils ne sont pas toujours évidents, souvent parce que les facteurs de stress climatiques sont rarement les seuls facteurs qui déterminent la décision de migrer (McLeman, 2014). Les phénomènes climatiques peuvent stimuler directement l’évacuation et la migration, comme ce fut le cas en Nouvelle-Orléans après l’ouragan Katrina (DeWaard et coll., 2016), ou avoir une influence indirecte, comme par le biais de chocs climatiques, sur la production ou les prix des denrées alimentaires (Maharatna, 2014). Les migrants internationaux pourraient ne pas divulguer leurs motivations environnementales aux fonctionnaires, car les pays d’accueil ne les considèrent généralement pas comme des raisons valables d’immigration (McLeman et coll., 2017; Mezdour et coll., 2015; Veronis et McLeman, 2014 ont publié des exemples relatifs au Canada).

Les recherches actuelles cernent trois ensembles de liens entre les changements climatiques et la migration :

  • La migration en tant que mesure d’adaptation des ménages face aux risques climatiques (ci-après nommée « migration adaptative »);
  • L’évacuation ou la réinstallation planifiée de personnes dans des zones touchées par les risques climatiques ou très exposées à ce risque;
  • L’immobilité ou l’incapacité à migrer, qui piège les gens dans des endroits très exposés.

La migration adaptative varie des déplacements temporaires ou saisonniers à des réinstallations pour une période indéterminée; il peut s’agir d’une mesure suivant des phénomènes climatiques défavorables ou d’un effort pour tirer profit de conditions climatiques avantageuses. Les phénomènes climatiques défavorables les plus fréquents associés à la migration et aux évacuations sont les tempêtes extrêmes, les inondations et les sécheresses (Centre interne de surveillance des catastrophes, 2020). Les changements climatiques peuvent influencer les migrations locales, régionales et internationales de plusieurs façons, en fonction des impacts spécifiques des phénomènes climatiques et des effets médiateurs des caractéristiques sociétales et domestiques (voir le tableau 9.12). Il peut s’agir de changements dans la destination, la durée ou le moment de la migration, l’orientation des flux migratoires nets et les taux de participation à la migration (voir le tableau 9.12; Suckall et coll., 2017; Gray et Wise, 2016; McLeman, 2014; Black et coll., 2011).

Les migrations varient selon le phénomène climatique et ses caractéristiques, comme sa fréquence, sa durée et la nature des dommages qu’il cause aux infrastructures, aux biens et aux moyens de subsistance des ménages (voir le tableau 9.12). Par exemple, les cyclones tropicaux présentent trois dangers à la fois : des vents violents qui font tomber les arbres et les lignes électriques, de fortes pluies qui déclenchent des inondations soudaines, de même que des glissements de terrain et des ondes de tempête qui inondent les zones de faible altitude. De tels phénomènes génèrent des évacuations à court terme des collectivités touchées; la probabilité pour les résidents de retourner chez eux, de reconstruire et d’y rester dépend de l’étendue des dommages qu’ont subis les maisons et les infrastructures et de la capacité des gouvernements à aider à la reconstruction (Fussell, 2018; Mallick et Vogt, 2012). Dans les semaines et les mois qui suivent la tempête, la migration hors de la zone touchée peut augmenter à mesure que les jeunes travailleurs cherchent du travail pour envoyer de l’argent chez eux et contribuer à la reconstruction des maisons et au rétablissement des moyens de subsistance (Loebach, 2016). Cela s’est produit, par exemple, lorsque les travailleurs portoricains ont déménagé en masse sur le continent américain à la suite de l’ouragan Maria (Echenique et Melgar, 2018). En revanche, les phénomènes à évolution lente, comme la sécheresse, peuvent ne pas stimuler la migration immédiatement. Un décalage se produit lorsque les ménages cherchent à s’adapter par d’autres moyens moins perturbateurs, les migrations n’ayant suivi que lorsque les conditions de sécheresse persistent et que d’autres options d’adaptation échouent (Nawrotzki et DeWaard, 2016). Parce que les maisons ou les biens ont tendance à rester intacts, certains membres des ménages peuvent rester dans la zone à risque, alors que, généralement, les jeunes adultes migrent à la recherche d’un emploi (Baez et coll., 2017).

Tableau 9.12

Résumé des facteurs de migration liés aux changements climatiques, des facteurs sociétaux et des facteurs familiaux principaux qui interviennent dans la migration et les résultats potentiels des interactions afférentes

Facteurs de stress liés aux changements climatiques Facteurs médiateurs au niveau sociétal Facteurs médiateurs au niveau du ménage Conséquences potentielles de la migration provenant des interactions de facteurs énumérées dans les autres colonnes
Changements dans la fréquence, la gravité et l’étendue spatiale de ce qui suit :

Changements dans les éléments suivants, associés aux facteurs de stress ci-dessus :

Environnemental 

  • Cadre physique (p. ex. tropical, tempéré, subarctique, côtier par rapport à l’intérieur des terres)
  • Topographie, caractéristiques des bassins versants, ressources en eau souterraine
  • Couverture terrestre
  • Dommages environnementaux de base (ou mesures correctives) provenant de l’activité humaine
Conditions préexistantes 

  • Composition (p. ex. structure de la famille, nombre de membres, âge, sexe, personnes à charge)
  • Capital humain (p. ex. éducation, compétences professionnelles, santé)
  • Capital financier (p. ex. sources de revenus directes et indirectes, accès aux transferts de fonds, propriété d’actifs)
  • Capital social (p. ex. liens de parenté, réseaux familiaux étendus, appartenance formelle et informelle à des organisations communautaires)
Destinations de migration 

  • Choix entre une destination à proximité et une destination éloignée
  • Choix de destinations communes ou de nouvelles destinations
Durée ou moment de la migration 

  • Migration temporaire ou saisonnière par rapport à la migration indéfinie
  • Migration non planifiée, migration planifiée reportée
Économique 

  • Structure de l’économie
  • Robustesse des secteurs économiques et des marchés du travail
  • Égalité (ou inégalités) économique et répartition des richesses
  • Régions sous régime foncier
Nature des impacts de phénomènes particuliers liés aux changements climatiques 

  • Blessure ou décès parmi les membres du ménage
  • Domicile endommagé ou perdu
  • Perte de revenus, moyens de subsistance, actifs
  • Pertes subies par les voisins, les membres de la famille élargie ou la collectivité locale
  • Impacts temporaires par rapport aux impacts indéfinis
Direction des flux de migration nets 

  • Les taux de migration vers des sites spécifiques peuvent augmenter ou diminuer
  • Les sites d’origines deviennent des destinations et inversement
  • Phénomène climatique stimulant la migration de retour pour aider à la reprise
Risques liés à l’élévation du niveau de la mer :

Politique 

  • Capacité financière du gouvernement
  • Activités et efficacité du gouvernement
  • Stabilité politique, troubles ou conflits
  • Corruption
  • Contrôles aux frontières et régimes d’immigration des États voisins
Taux de participation à la migration 

  • Les taux de migration vers des sites spécifiques peuvent augmenter ou diminuer
  • Les taux de migration de groupes particuliers peuvent changer par rapport à d’autres
Social 

  • Structure démographique et tendances démographiques
  • Urbanisation
  • Normes culturelles relatives à la mobilité et à la migration
  • Normes relatives au genre
  • Traitement des groupes autochtones, des minorités et des populations marginalisées
  • Réseaux sociaux et liens linguistiques/culturels (nationaux et avec l’étranger)
Préparation à la migration 

  • Expérience de migration passée
  • Transférabilité des compétences professionnelles
  • Étendue géographique des réseaux sociaux
  • Capacité du ménage de supporter une absence prolongée de ses membres
  • Capacité de financer la migration
Réinstallations organisées et retraites planifiées 

  • Les institutions aident activement l’évacuation des ménages ou des collectivités
Immobilité 

  • La réinstallation est la mesure à privilégier, mais n’est pas réalisable pour les ménages, qui ne reçoivent aucune ressource des institutions
  • Une forte résistance à la réinstallation peut provenir des liens culturels ou sociaux avec l’endroit et d’indigénéité.
Clé

Sources : McLeman, 2020; Hauer et coll., 2020; Cattaneo et coll., 2019; Baez et coll., 2017; Suckall et coll., 2017; Adams, 2016; Gray et Wise, 2016; Hunter et coll., 2015; McLeman, 2014; Black et coll., 2011.

Outre les caractéristiques du phénomène climatique, la propension des personnes à migrer dépend également des options d’adaptation disponibles pour les ménages touchés (Black et coll., 2011). Les options des ménages sont influencées par une large gamme de processus économiques, sociaux, politiques et culturels qui échappent à leur contrôle ou à leur influence, comme le marché du travail, les programmes gouvernementaux et la sécurité du revenu, l’accessibilité aux soins de santé et les régimes d’assurance, pour n’en nommer que quelques-uns (voir le tableau 9.12). Les caractéristiques des ménages et de leurs membres, comme l’âge, la santé, l’éducation, les compétences professionnelles, le genre et les réseaux familiaux étendus influencent également les choix entre l’adaptation in situ et la migration par certains ou tous les membres du ménage (voir le tableau 9.12).

9.5.3

Migration actuelle et estimée liée aux changements climatiques

Les estimations du nombre mondial de personnes évacuées ou qui ont migré pour des raisons liées aux changements climatiques comportent une incertitude importante. Les données sur la migration à l’échelle mondiale sont superficielles et il est difficile d’attribuer la causalité dans ces ensembles de données. La plupart des migrations, qu’elles soient d’origine climatique ou autres, sont internes (à l’intérieur des pays) et reflètent des déplacements des zones rurales vers les zones urbaines (Samers, 2010). Les estimations des migrations internationales produites par la Division de la population du Département des affaires économiques et sociales de l’ONU représentent la norme acceptée; elles font état de 258 millions migrants internationaux dans le monde en 2017 (Département des affaires économiques et sociales de l’ONU, 2017). Ces estimations sont prudentes et sous-estiment probablement les niveaux réels puisqu’elles ne tiennent pas compte, par exemple, de la migration de retour (Azose et Rafary, 2019).

Les données les plus fiables sur les migrations liées aux changements climatiques proviennent des estimations annuelles du Centre interne de surveillance des catastrophes sur le nombre de personnes déplacées à l’intérieur du pays par suite de catastrophes naturelles. Ces données comprennent à la fois les personnes évacuées temporairement et indéfiniment, ainsi que les dangers climatiques et non climatiques. Depuis que le Centre interne de surveillance des catastrophes a commencé à publier des statistiques annuelles en 2008, une moyenne de 21 millions de personnes ont été déplacées par année en raison de catastrophes météorologiques1. Les évacuations les plus importantes liées aux conditions météorologiques ont eu lieu en Inde, aux Philippines, au Bangladesh, en Chine et aux États-Unis; en 2019, les principales causes des évacuations dans le monde ont été les tempêtes et les inondations, qui ont touché 13 millions et 10 millions de personnes dans le monde, respectivement. Les statistiques du Centre interne de surveillance des catastrophes sous-estiment les flux migratoires environnementaux à l’échelle mondiale, car elles enregistrent principalement les personnes évacuées involontairement dans leur pays d’origine en raison de phénomènes catastrophiques importants, et ne tiennent pas compte : 1) des personnes évacuées à cause de phénomènes de moindre importance ou en cours; 2) des personnes qui déménagent pour des raisons d’adaptation au-delà d’une catastrophe; ou 3) des migrants internationaux.

Les migrations et les évacuations liées aux changements climatiques sont généralement observées chez les populations qui pratiquent l’agriculture de subsistance, les éleveurs nomades et d’autres groupes qui poursuivent des moyens de subsistance fondés sur les ressources (p. ex. les pêcheurs) dans les pays les moins développés, et peuvent prendre la forme de migrations temporaires, saisonnières et à long terme (Afifi et coll., 2016; Gautier et coll., 2016; Gray et Wise, 2016). De nombreux pays parmi les moins développés ont déjà des taux élevés de migration rurale‒urbaine pour des raisons sociales et économiques; les phénomènes et les conditions climatiques extrêmes amplifient ces taux déjà élevés, ce qui exerce une forte pression sur les services municipaux (Ishtiaque et Nazem, 2017). Cela peut à son tour réduire la qualité de vie et la sécurité humaine dans les villes et peut conduire les professionnels urbains à poursuivre leur migration à l’étranger, comme cela a été observé dans l’immigration des travailleurs qualifiés au Canada en provenance du Bangladesh, d’Haïti et de plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest (voir la figure 9.11; McLeman et coll., 2017; Mezdour et coll., 2015; Veronis et McLeman, 2014). Une telle migration profite au pays d’accueil, mais représente une perte de capital humain pour la collectivité d’origine.

Figure 9.11-FR

-

Organigramme montrant la façon dont les répercussions environnementales mènent à la migration humaine. La dégradation de l’environnement d’origine naturelle ou humaine entraîne une augmentation de l’exode rural et une croissance urbaine non planifiée. Cette situation entraîne un déclin écologique, des pressions socioéconomiques, des infrastructures inadéquates, une insécurité alimentaire et des problèmes de sécurité personnelle, ce qui pousse les citadins instruits et qualifiés à migrer à l’étranger.
Figure 9.11-FR

Effets en cascade de la migration rurale à urbaine induite par l’environnement dans les pays les moins développés.

Source

Adapté de Veronis et McLeman, 2014.

Les migrations climatiques ne se produisent pas exclusivement dans les pays les moins développés. Aux États-Unis, l’ouragan Katrina en est l’exemple le plus connu. La population de La Nouvelle-Orléans a diminué de 40 % par rapport à ce qu’elle était immédiatement avant l’événement (DeWaard et coll., 2016). À l’heure actuelle, le gouvernement fédéral des États-Unis évacue activement plusieurs collectivités autochtones en Alaska, qui se trouvent dans des endroits en pleine érosion (Marino et Lazrus, 2015), ainsi que la collectivité du delta du Mississippi de l’île de Jean Charles, en Louisiane. Ces efforts sont coûteux; le coût de la réinstallation des habitants de l’île à Jean Charles, par exemple, atteint 43 millions de dollars US (Sack et Schwartz, 2018).

Les niveaux et les modèles futurs de la migration climatique sont difficiles à estimer, car ils dépendent de l’effet combiné de nombreux facteurs (Beneviste et coll., 2020; McLeman, 2019), principalement :

  • des niveaux futurs des émissions de gaz à effet de serre (GES) et leurs répercussions sur les températures et les tendances des précipitations;
  • des taux futurs de variation de la fréquence et de la gravité des tempêtes, des inondations et des sécheresses;
  • des taux futurs d’élévation relative du niveau de la mer;
  • des niveaux de croissance future de la population dans les zones fortement exposées aux risques climatiques;
  • de la croissance socio-économique future, des progrès vers les objectifs de développement durable des Nations Unies et du succès du renforcement des capacités d’adaptation dans les pays moins développés;
  • des futures politiques d’immigration et de contrôle des frontières des pays développés.

 

Une étude récente de la Banque mondiale (Rigaud et coll., 2018) a estimé que jusqu’à 143 millions de personnes pourraient être évacuées à cause des changements climatiques dans les pays les moins développés d’ici le milieu du siècle en l’absence de mesures concertées visant à réduire les émissions mondiales de GES et à accélérer le développement durable. En combinant les données du Centre interne de surveillance des catastrophes sur les déplacements dus aux inondations avec des scénarios normalisés pour les émissions de GES, le développement socio-économique et la croissance démographique, il est estimé que chaque degré Celsius de réchauffement augmente de 50 % les risques de déplacement à l’échelle mondiale (Kam et coll., 2021) D’ici 2060, on estime qu’un milliard de personnes vivront dans des zones côtières à faible élévation, soit des zones situées à moins de 10 m au-dessus du niveau moyen de la mer, et seront donc exposées à une élévation du niveau de la mer et à des risques côtiers accélérés (Neumann et coll., 2015). La plus grande partie de la population en péril vit dans des deltas côtiers densément peuplés au Bangladesh, en Chine, en Inde, en Indonésie et au Vietnam; les populations côtières en Afrique et aux États-Unis croissant également rapidement (Merkens et coll., 2016). Par exemple, la population du sud-est de la Floride devrait atteindre près de 10 millions d’habitants d’ici 2030 (Curtis et Schneider, 2011). Une élévation moyenne du niveau de la mer de 0,8 m d’ici la fin du présent siècle nécessiterait la réinstallation de jusqu’à 4,2 millions de personnes aux États-Unis (Hauer et coll., 2020, 2016). Il est urgent de poursuivre la recherche et la modélisation afin de générer des projections statistiques sur les migrations futures liées aux changements climatiques à l’échelle mondiale et régionale, ainsi qu’un éventail de scénarios climatiques et de développement (McLeman, 2019). L’incertitude relative à ces projections restera probablement élevée, rendant la recherche sur les conditions qui façonnent les choix de migration et sur l’efficacité des stratégies adaptatives peut-être encore plus pressante (McMichael et coll., 2020).

9.5.4

Perspectives pour le Canada

Le Canada est une destination attrayante pour les migrations internationales, et cela sera amplifié par les impacts néfastes des changements climatiques. Les politiques d’immigration du Canada contrastent de plus en plus avec les tendances récentes observées en l’Australie, dans l’Union européenne et aux États-Unis à l’égard de politiques d’immigration moins libérales, du niveau plus élevé de leurs mesures coercitives frontalières et de criminalisation des migrations non autorisées (de Haas et coll., 2019; McLeman, 2019). Ces dernières tendances sont en contradiction avec les besoins de développement international dans un avenir perturbé par les changements climatiques. Le Pacte mondial des Nations Unies pour une migration sûre, ordonnée et régulière de 2018, dont le Canada est signataire, fournit des orientations et des objectifs politiques instructifs pour s’assurer que la gestion des migrations liées aux changements climatiques soit effectuée efficacement, qu’elle avantage les zones d’envoi et de réception, et qu’elle protège les droits des migrants et ceux de leurs familles (McLeman, 2019). La plupart des migrations internationales, y compris des cas de migration liée aux changements climatiques, se produisent entre des pays dont les frontières sont contiguës (Stojanov et coll., 2017; Hunter et coll., 2013). La situation du Canada est anormale du fait que cinq de ses six plus grands pays sources d’immigration se trouvent en Asie et au Moyen-Orient (Inde, Philippines, Chine, Syrie et Pakistan), les États-Unis représentant la quatrième plus grande source d’immigrants permanents2. On s’attend à ce que les plus grands pays d’où proviennent les migrants internationaux du Canada connaissent des risques accrus de phénomènes météorologiques extrêmes, de sécheresses, de pénurie d’eau et de chaleur soutenue d’ici 2050 et au-delà, et (à l’exception de la Syrie) que d’importantes populations résident dans des régions côtières à faible altitude (GIEC, 2014).

La plupart des personnes qui cherchent à immigrer au Canada pour des raisons liées aux changements climatiques sont susceptibles d’avoir des liens familiaux ou sociaux au Canada qui peuvent faciliter leur voyage et leur installation, et les ressortissants de pays tiers (probablement d’Amérique latine et des Caraïbes) qui entrent au Canada en passant par les États-Unis sont en quête d’une admission comme réfugiés ou pour des raisons humanitaires. Pour ce dernier groupe, le nombre d’arrivées futures sera fortement influencé par les politiques d’immigration et frontalières des États‑Unis (McLeman, 2019). La plupart des migrations et des déplacements futurs liés aux changements climatiques aux États-Unis seront probablement internes, mais l’ampleur même des déplacements involontaires dans le cadre des scénarios d’émissions élevées projetés par Hauer et coll. (2017) et les perturbations socio-économiques qui pourraient en découler justifient une surveillance des effets potentiels sur les flux de migration entre le Canada et les États-Unis. Il est peu probable que les immigrants possédant des liens familiaux soumettent des demandes excessives aux services sociaux canadiens. Les populations les plus pauvres et les plus vulnérables des pays les moins développés n’ont généralement pas les moyens financiers nécessaires pour entreprendre des migrations à long terme vers le Canada ou d’autres pays à revenus élevés, et elles sont plus susceptibles de se trouver piégées dans leur pays d’origine (Zickgraf, 2018; Black et coll., 2011). L’aide internationale pour s’attaquer aux causes sous-jacentes des migrations involontaires liées aux changements climatiques à court terme aidera les pays les moins développés à devenir plus résilients à long terme et à accroître leurs chances d’atteindre les objectifs de développement durable (Rigaud et coll., 2018). Les projets d’Affaires mondiales Canada qui traitent de la pénurie d’eau dans les régions rurales de l’Éthiopie sont un exemple pratique de programmes de développement futur de ce type (Gouvernement du Canada, 2017a).

Les programmes canadiens d’immigration et de réfugiés ne tiennent pas compte des changements climatiques comme facteur d’admissibilité, et la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés ne s’applique pas aux personnes qui migrent pour des raisons liées aux changements climatiques. Le Canada doit s’attendre, dans les décennies à venir, à une pression croissante de la communauté internationale pour accepter la réinstallation des personnes évacuées à cause des changements climatiques dans des pays qui ne représentent pas une source de migration historiquement importante pour le Canada. Les petits États insulaires sont des candidats évidents, étant donné les options limitées d’adaptation et de réinstallation interne qui s’offrent à eux en regard de l’élévation du niveau de la mer (Kelman, 2015). Une pétition présentée par une famille de Kiribati au Comité des droits de l’homme de l’ONU, qui lutte contre sa déportation de la Nouvelle-Zélande sur le motif que leur île natale n’est plus viable en raison de l’élévation du niveau de la mer, a abouti à une décision selon laquelle les pays d’accueil ne devraient pas rapatrier les personnes dont la vie est menacée par les impacts des changements climatiques (Comité des droits de l’homme de l’ONU, 2020). Contrairement à la Nouvelle-Zélande, le Canada n’a pas encore reçu un nombre important de demandes de résidence permanente de réfugiés ou pour des raisons humanitaires, mais on peut s’attendre à ce que cela change à mesure que les effets des changements climatiques s’intensifieront dans les pays où l’instabilité politique est courante (Veronis, 2014).

L’association potentielle entre les conditions climatiques défavorables, les migrations et les épisodes de violence et de conflit dans les pays les moins développés fait l’objet d’une enquête active (voir la section 9.6.2). La violence liée aux changements climatiques entre les groupes qui se disputent des ressources peut mener directement ou indirectement à des migrations internes et internationales dans les régions touchées (Abel et coll., 2019). Les migrations liées aux changements climatiques peuvent augmenter ou diminuer les risques de violence et de conflit dans les pays les moins développés, en fonction des circonstances locales (Freeman, 2017), mais rien ne prouve que les migrations liées aux changements climatiques déclenchent des conflits entre les États. Des recherches menées en Afrique de l’Est révèlent que les migrants climatiques sont plus susceptibles d’être des victimes que des auteurs de violence (Linke et coll., 2018). Une conclusion récurrente dans les recherches publiées indique que la relation entre les changements climatiques et les conflits n’est pas déterminée, et considère qu’il y a de nombreux points d’intervention avant l’apparition de la violence (Mach et coll., 2019; Selby et coll., 2017; Brzoska et Fröhlich, 2016; Burrows et Kinney 2016). Les impacts des changements climatiques dans les pays les moins développés d’Afrique subsaharienne, où l’eau est rare et où la situation politique est instable, pourraient peut-être générer des demandes futures d’intervention internationale (voir l’étude de cas 9.4).

9.6

Une demande accrue d’aide internationale est attendue

Les changements climatiques peuvent nuire à la sécurité humaine dans les pays en développement et accroître les demandes d’aide internationale du Canada. Le Canada s’attaque aux risques climatiques relatifs aux objectifs de développement et d’aide humanitaire en fournissant une aide financière et technique pour l’adaptation et la résilience aux changements climatiques.

Les pays en développement ont une moins grande capacité à s’adapter et sont par conséquent plus vulnérables aux effets des changements climatiques que les pays développés. Les raisons en sont notamment les défis structurels qui conduisent à la marginalisation politique ou économique, l’affaiblissement des institutions, la dégradation de l’environnement, les insuffisances dans les infrastructures existantes et les différentes capacités à payer pour l’adaptation. Les changements climatiques peuvent nuire à la sécurité humaine et accroître les demandes d’aide internationale. Ils peuvent également agir comme un multiplicateur des menaces et des pressions existantes sans rapport avec le climat, en augmentant l’exposition aux préjudices, aux troubles sociaux et à la suppression des libertés et des capacités à vivre dans la dignité. La stabilité mondiale et le bien-être des citoyens dans les pays étrangers sont depuis longtemps au cœur de la politique étrangère du Canada. À mesure que les impacts des changements climatiques augmenteront et s’intensifieront, le Canada devra s’attendre à une demande accrue d’aide internationale dans le futur, y compris pour répondre aux crises humanitaires, en particulier dans les pays où il est déjà actif. En prévision de ces pressions, le Canada collabore avec ses partenaires des pays en développement pour aborder les impacts des changements climatiques par le biais de ses activités d’aide internationale. Cela comprend de contribuer au renforcement des capacités des nations vulnérables à s’adapter aux changements climatiques par le biais de financements et de programmes qui, entre autres résultats, facilitent l’utilisation des connaissances, des compétences, des infrastructures et de la technologie nécessaires à la construction de la résilience climatique et augmentent l’accès à ceux-ci.

9.6.1

Introduction

La stabilité mondiale et le bien-être des citoyens dans les pays étrangers sont des principes de base de la politique étrangère du Canada (Seyle, 2019; Bernard, 2006), tout comme le contexte local dans la collaboration avec la communauté internationale pour assurer la stabilité et le bien-être (Gouvernement du Canada, 2017a, b). Les effets des changements et de la variabilité du climat affectent déjà les collectivités à l’échelle mondiale, en particulier dans les pays les moins développés. La présente section examine les répercussions possibles des changements climatiques sur les priorités du Canada en matière d’aide internationale. Elle décrit la relation entre les changements climatiques et la sécurité humaine, examine les répercussions des changements climatiques sur les demandes d’aide internationale et évalue les données probantes relatives aux mesures prises par le Canada à ce jour.

9.6.2

Le lien climat-sécurité

Les changements climatiques auront davantage d’impact sur les pays en développement que sur les pays développés en raison des différences sur les plans de la vulnérabilité et de la capacité d’adaptation (Ahmadalipour et coll., 2019; King et Harrington, 2018; Adger et coll., 2014), entraînant dans certains cas de l’insécurité humaine. La sécurité humaine est une condition qui existe lorsque le minimum vital des vies humaines est protégé, et lorsque les personnes ont la liberté et la capacité de vivre dans la dignité (Adger et coll., 2014, p. 759). L’insécurité humaine englobe donc les menaces pour la santé et le bien-être, l’inclusion économique et politique et les menaces pour la culture. Les mécanismes par lesquels les changements climatiques peuvent mener à l’insécurité humaine dans les pays en développement sont un domaine d’étude actif au Canada et dans le reste du monde (de Souza et coll., 2015; Busby et coll., 2014; Ericksen et coll., 2011). Ces mécanismes se rapportent à des tendances complexes et multiples qui affectent la capacité des pays à faire face aux chocs et à s’adapter à long terme, et ils comprennent les défis structurels qui conduisent à la marginalisation politique ou économique, à l’affaiblissement des institutions, à la dégradation de l’environnement, à l’inadéquation des infrastructures existantes, à des niveaux variables de richesse pour compenser les coûts d’adaptation aux impacts climatiques (Harrington et coll., 2016), à des changements démographiques (p. ex. les populations croissantes et l’augmentation de la migration rurale-urbaine) et à d’autres facteurs importants (p. ex. une expérience de conflit antérieure).

Les recherches visant à évaluer les liens entre les changements climatiques et les conflits violents en particulier se sont améliorées au cours des dernières décennies. Les experts en sécurité s’accordent généralement sur le fait que les changements climatiques constituent un « multiplicateur de menace » qui exacerbe l’instabilité politique et les conflits existants, ou qui pourrait éventuellement faire basculer des pays stables dans l’instabilité. Bien que le concept ajoute de la complexité à la tâche de comprendre les relations spécifiques entre les changements climatiques et les conflits (Busby, 2020), le fait d’établir un lien entre l’environnement et les conflits sans saisir les mécanismes sous-jacents en jeu peut conduire à des interventions inefficaces. Les recherches menées dans les années 1990 (Homer-Dixon, 1991) sans tenir compte de cette optique ont conduit certains chercheurs et décideurs à supposer que la rareté avait directement mené à des conflits. Un autre écart de recherche a été le recours excessif à un petit nombre d’études de cas provenant de l’Afrique subsaharienne et du Moyen-Orient, comme les conflits au Darfour et en Syrie, pour dégager des idées générales (Adams et coll., 2018; Hendrix, 2018). On compte désormais sur un solide échantillonnage de recherches qui démontre que le climat est lié à des conflits armés qui se produisent dans les pays, mais qu’il n’est pas le plus important facteur de conflits à grande échelle (Mach et coll., 2019; Hsiang et Burke, 2013). La recherche sur le lien entre le climat et les conflits porte de plus en plus sur les rôles importants de la gouvernance et des institutions, de la capacité d’adaptation et du comportement coopératif (Koubi, 2019; Gilmore et coll., 2018; Gilmore, 2017; Theisen, 2017; Buhaug, 2016; Buhaug, 2015; Rüttinger et coll., 2015; Meier, 2013; Gleditsch, 2012).

Les efforts de recherche actuels servent à aller au-delà du concept de « multiplicateur de menace » afin de déterminer des interventions propres au contexte, capables de traiter les risques de conflits violents liés aux changements climatiques (Busby, 2020). D’après des recherches menées par des experts, les travaux récents indiquent que les facteurs liés aux changements climatiques joints aux conflits armés internes sont un faible développement socio-économique, une diminution de la capacité de l’État et des inégalités intergroupes (Mach et coll., 2019). D’autres ont constaté que les pays avec des taux élevés d’exclusion politique et une forte dépendance à la main-d’œuvre agricole risquent des conflits prolongés ou aggravés et des situations d’urgence humanitaire lorsqu’ils sont confrontés à des dangers liés aux changements climatiques comme de graves sécheresses (Busby et von Uexkull, 2018). Il est essentiel de tenir compte des facteurs locaux lors de l’évaluation de la manière dont les changements climatiques façonnent les risques de conflits. Par exemple, en Afrique subsaharienne, les effets de la sécheresse sur les cultures agricoles et sur la disponibilité de l’eau et du fourrage pour le bétail sont peu associés aux flambées de conflits violents, car les facteurs politiques et socio-économiques ont une influence plus directe (Ayana et coll., 2016; Buhaug, 2015; Buhaug et coll., 2014). Les efforts d’atténuation des changements climatiques associés au changement d’affectation des terres peuvent ajouter au risque de conflit (Froese et Schilling, 2019), ce qui souligne la nécessité de tenir compte des conflits dans la conception d’initiatives visant à réduire les émissions de GES ou à améliorer les puits de carbone.

Le lien entre les conflits et les migrations liés aux changements climatiques est de plus en plus étudié dans le but de comprendre cette relation complexe (Boas et coll., 2019; Brzoska et Fröhlich, 2016) et de faire correspondre les réponses humanitaires aux besoins (voir la section 9.6). Un exemple où le récit du conflit a été étudié et contesté parmi les chercheurs a trait à la contribution de la pénurie d’eau due à la sécheresse prolongée à l’émergence du conflit civil syrien (Ide, 2018; Feitelson et Tubi, 2017; Selby et coll., 2017; Kelley et coll., 2015; Gleick, 2014). L’analyse statistique des facteurs climatiques et non climatiques dans les modèles mondiaux de conflit et de recherche d’asile de 2006 à 2015 a révélé que les conditions de sécheresse étaient probablement secondaires dans la génération de conflits et de migrations de recherche d’asile depuis la Syrie de 2010 à 2012, les facteurs non climatiques jouant le rôle principal (Abel et coll., 2019). Les phénomènes extrêmes et les conditions climatiques en changement interagissent avec des facteurs politiques, économiques, sociaux, culturels et autres et peuvent générer ou exacerber des conflits et des migrations forcées, mais un conflit et une crise de réfugiés de l’ampleur de celle de la Syrie ne sont pas uniquement attribuables aux facteurs climatiques.

9.6.3

Demandes d’aide internationale

Une augmentation des demandes d’aide internationale en raison des changements climatiques est prévisible, même si les voies de causalité sont complexes. Les changements climatiques peuvent entraîner des crises humanitaires complexes liées aux menaces à la sécurité alimentaire, aux moyens de subsistance, à la santé publique, à la mobilité et à la stabilité géopolitique (Croix-Rouge norvégienne, 2019). Au-delà de l’aide humanitaire et des organisations de développement, un certain nombre d’institutions de sécurité nationale et d’autres institutions internationales notent que les changements climatiques pourraient nécessiter une aide internationale supplémentaire, y compris le Département américain de la Défense (U.S. Department of Defense, 2014), le bureau exécutif du Président des États-Unis (United States, Exec. Order 14008, 2021) et la communauté du renseignement (Coats, 2019), les centres d’études et de recherches (Guy et coll., 2020) et le Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU News, 2019) et le G7 (CCNUCC, 2015). La Politique d’aide internationale féministe du Canada attire l’attention sur les effets déstabilisants que les changements climatiques peuvent avoir sur les communautés les plus pauvres et les plus vulnérables (Gouvernement du Canada, 2017a). De même, la politique de défense Protection, Sécurité, Engagement du Canada reconnaît la possibilité que les changements climatiques aggravent les fragilités existantes dans certains pays, augmentant les tensions et contribuant ainsi aux crises humanitaires (Gouvernement du Canada, 2017b).

Jusqu’à présent, de nombreux pays en développement ont fait des progrès significatifs quant à l’adaptation aux changements climatiques et à la réduction des risques de catastrophes liées aux changements climatiques, et il y a d’importantes leçons à en tirer pour les pays développés (voir l’étude de cas 9.5). Les progrès des pays dans la définition de leurs priorités d’adaptation, l’établissement de structures de gouvernance qui facilitent les efforts d’adaptation, la mise en œuvre de projets et de programmes axés sur l’adaptation et l’optimisation du financement des efforts d’adaptation prioritaires sont très variables (Parry et Terton, 2016). Dans certains cas, les mesures à l’échelle communautaire dépassent les mesures prises à l’échelle nationale. Il faut donc veiller à ne pas généraliser la résilience climatique des pays en développement sur la base de leurs seuls efforts nationaux.

Toutefois, pour de nombreux pays en développement à faible revenu, y compris les pays les moins développés, renforcer la résilience climatique et s’adapter aux impacts des changements climatiques est inabordable sans l’aide de partenariats avec des pays développés. Des évaluations exactes et cohérentes des coûts économiques globaux des impacts des changements climatiques sur les pays en développement sont en cours. Néanmoins, les milieux de la recherche et des politiques conviennent généralement que les coûts seront importants. La Banque mondiale et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ont estimé les besoins d’investissement en matière d’adaptation dans les pays en développement d’ici 2030 de l’ordre de 60 à 100 milliards de dollars par an (Fankhauser et coll., 2016). En outre, il est de plus en plus admis que l’adaptation aux changements climatiques devrait être intégrée aux efforts réguliers d’aide internationale. Il existe également un potentiel pour les considérations climatiques de concurrencer les investissements pour les priorités de développement en cours (p. ex. soins de santé, bien-être social et éducation).

9.6.4

Réaction et perspectives du Canada

La réaction du Canada aux menaces accrues que posent les changements climatiques aux pays en développement au cours de la dernière décennie a porté sur la contribution au financement mondial à la lutte aux changements climatiques (voir l’encadré 9.3), le soutien à la génération de connaissances pertinentes pour l’adaptation dans les pays en développement et la détermination des priorités d’action qui traitent des risques climatiques par le biais d’activités d’aide internationale. L’approche du Canada continue d’évoluer, comme l’illustre le mandat de 2019 du ministre de la Défense nationale, qui s’est engagé à tirer parti de l’expertise des Forces armées canadiennes pour aider d’autres pays soumis à de plus grands risques de catastrophes résultant des changements climatiques (Trudeau, 2020). Parce que la frontière entre le travail humanitaire post-catastrophe et les interventions de développement pour réduire la pauvreté devient de plus en plus floue, une meilleure collaboration entre ces deux communautés de pratique pourrait aider à s’attaquer aux causes profondes de la vulnérabilité et contribuer à l’adaptation à long terme (Marin et Naess, 2017).

Le leadership du Canada en matière de financement climatique mondial a varié au fil des ans. Plus récemment, le Canada s’est engagé à contribuer pour 2,65 milliards de dollars canadiens de 2016 à 2021 au financement mondial climatique (Gouvernement du Canada, 2018). Entre 2016 et 2018, le Canada s’est classé au 9e rang parmi les 24 pays de l’OCDE qui contribuent au financement climatique (Tomlinson, 2020). Le classement du Canada pour cette période tombe au 14e parmi les 24 pays donateurs de l’OCDE lorsqu’on tient compte de la contribution du financement climatique par rapport au revenu national brut des pays (Tomlinson, 2020). Le suivi des flux de financement climatique est une science inexacte (Furlow et coll., 2011), notamment parce qu’il peut être impossible d’isoler le financement supplémentaire destiné à l’action climatique, en particulier lors du suivi du financement pour l’adaptation aux changements climatiques, compte tenu des liens étroits qui existent entre l’adaptation et les investissements de développement plus larges (Church et Hammill, 2019). La transparence dans le suivi et la présentation des rapports sur le financement climatique est un objectif permanent des travaux de la CCNUCC et de l’OCDE (Clapp et coll., 2012).

Le Canada prend des mesures pour renforcer la résilience des pays en développement grâce à des programmes de développement et d’aide. Pour la période de 2017 et 2018, le Canada a fourni 1,5 milliard de dollars canadiens aux pays en développement pour la lutte contre les changements climatiques, dont 704 millions de dollars canadiens ont contribué à l’engagement de financement climatique du gouvernement du Canada de 2,65 milliards de dollars canadiens; 246 millions de dollars canadiens ont contribué aux projets réguliers d’aide internationale du gouvernement du Canada avec un volet sur les changements climatiques; 17 millions de dollars canadiens ont été associés à un soutien provincial et municipal; 509 millions de dollars canadiens ont été investis dans Exportation et développement Canada grâce à la mobilisation de fonds privés; et 30 millions de dollars américains ont été fournis par FinDev Canada, une institution financière spécialisée dans le développement nouvellement créée (Gouvernement du Canada, 2020). De ces investissements, 192 millions de dollars canadiens ciblaient l’adaptation aux changements climatiques, comparativement à 315 millions de dollars canadiens pour les initiatives de réduction des émissions de GES, et 498 millions de dollars canadiens ont été consacrés à des initiatives qui rejoignaient tant les priorités en matière d’adaptation que celles de réduction des émissions de GES. Cet investissement dans l’adaptation comprend la contribution de 30 millions de dollars canadiens au Fonds pour les pays les moins avancés, qui répond aux besoins urgents des pays les moins riches et les plus vulnérables en matière d’adaptation. Les projets financés par le Canada comprennent 100 millions de dollars canadiens à l’appui de l’expansion de la couverture d’assurance contre les risques climatiques dans les pays vulnérables aux changements climatiques, dans le but d’aider les collectivités à reconstruire mieux et plus rapidement à la suite de catastrophes naturelles comme les ouragans et les inondations (Gouvernement du Canada, 2020). Les principaux bénéficiaires actuels de l’aide publique au développement du Canada sont Haïti, le Mali, le Soudan du Sud, la Syrie et la Tanzanie, qui devraient subir d’importants impacts climatiques dans les années à venir. Cela souligne le potentiel de demandes accrues d’aide au développement liée aux changements climatiques dans les années à venir. L’étude de cas 9.4 de la section précédente illustre comment les changements climatiques ont pu jouer un rôle dans l’augmentation des demandes d’aide que le Mali a acheminées au Canada.

Conformément à la Politique d’aide internationale féministe, les investissements du Canada au financement climatique sont fortement axés sur l’égalité des sexes et sur l’autonomisation des femmes et des filles. L’attention portée à l’égalité entre les sexes est importante, car les données montrent que la vulnérabilité aux changements climatiques des femmes diffère de celle des hommes et qu’ils ont des préférences différentes en matière de solutions d’adaptation, les femmes et les filles continuant d’être affectées de façon disproportionnée par les effets néfastes des changements climatiques (Rao et coll., 2019; Assan et coll., 2018; Vincent et coll., 2010). Les projets qui ne font aucune distinction entre les genres ont le potentiel d’accroître les disparités entre les sexes et de perpétuer des défis structurels qui limitent l’accès aux ressources et au pouvoir.

Le Canada a également contribué à alimenter les connaissances et la capacité de recherche locale sur la vulnérabilité aux impacts des changements climatiques et les solutions d’adaptation possibles dans les pays en développement. Le groupe de recherche fondé dans le cadre de l’Initiative de recherche concertée sur l’adaptation en Afrique et en Asie, financée conjointement par le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) du Canada et le Department for International Development du Royaume-Uni (CRDI, 2019), en est un exemple. Parallèlement à de nombreuses autres initiatives menées par le CRDI, cet effort de collaboration donne lieu à des leçons, à des pratiques exemplaires et à des innovations applicables aux investissements futurs du Canada dans l’aide au développement (voir l’étude de cas 9.5). Ces leçons comprennent des approches pratiques visant à intégrer la réduction des risques de catastrophe et l’adaptation aux changements climatiques dans les conceptions de projets et de programmes axées sur les contextes locaux afin d’encourager la poursuite des avantages à faible émission de carbone et d’éviter d’induire une adaptation inappropriée (Programme des Nations Unies pour l’environnement, 2017; Adger et coll., 2014).

9.7

Aller de l’avant

9.7.1

Les lacunes en connaissances et les besoins en recherche

La recherche sur les risques et les occasions pour le Canada découlant des impacts et des phénomènes liés aux changements climatiques, ainsi que l’adaptation à ces changements, qui se produisent ou sont amplifiés au-delà des frontières canadiennes demeure sous-développée. Tous les sujets abordés ici, les tensions sur la souveraineté de l’Arctique à mesure que la glace marine s’amenuise; la possibilité de relations tendues en raison des changements induits par les changements climatiques dans les flux d’eau douce et les ressources marines transfrontalières partagées; les impacts économiques pour le Canada en raison des changements dans le commerce mondial exacerbés par les phénomènes extrêmes et les changements climatiques; la possibilité d’une pression accrue sur l’infrastructure d’immigration et de réinstallation du Canada, ainsi que la demande d’aide internationale au Canada, font partie des douze principaux secteurs de risques climatiques reconnus pour le Canada (Conseil des académies canadiennes, 2019). La défense et les politiques étrangères reconnaissent le rôle des changements climatiques dans l’aggravation des vulnérabilités existantes dans l’Arctique et des fragilités dans certains pays, ainsi que la nécessité de renforcer les capacités pour répondre à des demandes accrues. Les perturbations liées aux changements climatiques dans les chaînes d’approvisionnement mondiales mettent en évidence la possibilité pour le commerce de propager ou d’atténuer le risque économique, et l’adoption généralisée de la divulgation financière liée aux changements climatiques par les entreprises des secteurs commerciaux du Canada pourrait bien produire les données nécessaires pour comprendre dans quelle mesure les produits, le marché, la logistique, la sécurité et d’autres dynamiques interagissent avec les risques liés aux changements climatiques. Les organismes qui gèrent les ententes de partage des ressources transfrontalières commencent à revoir les hypothèses de conditions environnementales statiques, car elles risquent l’utilisation non durable des ressources et menacent la stabilité des relations de coopération. Malgré une prise de conscience croissante des dimensions internationales des risques liés aux changements climatiques pour le Canada, la base de connaissances est insuffisante pour évaluer de façon fiable l’ampleur de l’exposition actuelle et future au risque à mesure que les changements climatiques s’intensifient. Cette évaluation reposait sur un certain nombre de volets de recherche et de preuves; dans certains cas, les interférences continues se sont avérées nécessaires.

Néanmoins, avec les données disponibles, il est possible de mettre en évidence les premiers indicateurs de mesures à l’intention des décideurs, tandis que les milieux universitaires et de pratique continuent de combler les lacunes dans les connaissances. Le tableau 9.13 présente un compte rendu qualitatif de la probabilité des facteurs de risque décrits dans les sections précédentes du présent chapitre. Il y a moins de confiance dans les facteurs de risque liés au commerce international.

Tableau 9.13

Évaluation qualitative des risques et des occasions pour le Canada découlant d’impacts transfrontaliers des changements climatiques au cours des 30 prochaines années

Facteur de risque/occasion Probabilité Confiance
Navigation dans l’Arctique et souveraineté
Diminution de l’étendue, de l’épaisseur et de l’âge de la glace marine estivale dans l’océan Arctique et ouverture progressive des principales voies navigables libres de glace pendant une partie de l’année
Accès physique accru aux ressources et aux eaux arctiques du Canada
Augmentation du trafic maritime dans les voies navigables de l’Arctique canadien, y compris dans le passage du Nord-Ouest
Développement de la navigation et du commerce dans l’Arctique économiquement concurrentiels et sûrs
Perception accrue du passage du Nord-Ouest comme un détroit international lié à une augmentation substantielle de la navigation commerciale
Réduction de la capacité du Canada d’utiliser l’article 234 en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer pour affirmer sa légitimité sur la réglementation des eaux du passage du Nord-Ouest
Augmentation de la pollution, des déversements d’hydrocarbures et des impacts négatifs sur les habitats marins en raison de la navigation dans le passage du Nord-Ouest
Capacité réduite de faire appliquer les protections environnementales dans les voies navigables de l’Arctique canadien à cause d’une infrastructure et d’exploitations inadéquates
Ententes transfrontalières relatives aux eaux marines et aux eaux douces
Augmentation de la migration des espèces marines dans les eaux polaires ou profondes, entraîne une redistribution des espèces marines par-delà les frontières
Changements dans la quantité d’eau et le moment des flux, la température de l’eau, l’intensité, la fréquence ou la durée des inondations et des sécheresses, provoquant une redistribution spatiale et temporelle des ressources en eau douce au-delà des frontières
Changements dans les avantages perçus du partage des ressources, en partie causés par les différences régionales des impacts et les vulnérabilités des changements climatiques
Incertitude accrue quant à la réalisation des objectifs de gestion dans le cadre de la coopérative transfrontalière existante
Besoin accru de compromis difficiles par rapport aux utilisations concurrentes de l’eau douce
Application accrue des mesures d’adaptation dans la plupart des ententes clés Canada–États-Unis sur l’eau douce (au-delà de l’Accord relatif à la qualité de l’eau dans les Grands Lacs)
Commerce international
Impacts économiques accrus pour le Canada en raison des perturbations dans les chaînes d’approvisionnement et les réseaux de distribution
Résilience accrue des réseaux d’infrastructure commerciale nouveaux et existants à l’échelle mondiale
Augmentation des marchés mondiaux pour des solutions d’adaptation
Changements dans la disponibilité et les prix des matières premières, y compris des perturbations du système alimentaire mondial
Propagation accrue des risques économiques pour le Canada découlant des impacts des changements climatiques sur ses principaux partenaires commerciaux
Gains relatifs accrus pour le Canada découlant des ajustements à long terme des modèles commerciaux
Accroissement des disparités mondiales à cause de l’effet adaptatif inégal du commerce
Migration humaine et évacuation
Évacuations accrues de millions de personnes dans le monde chaque année à cause des cyclones tropicaux, des inondations, des sécheresses, des incendies de forêt et de l’insécurité alimentaire, combinés à des facteurs de stress non climatiques
Augmentation future des demandes d’immigration au Canada en provenance de pays fortement exposés aux risques climatiques, surtout en provenance des plus grands pays sources d’immigrants internationaux du Canada
Augmentation de la migration des travailleurs qualifiés vers le Canada en provenance des régions perturbées par les changements climatiques
Croissance accrue en matière de demande d’aide financière pour les procédures d’asile et à titre de destination de réinstallation
Évolution des arrivées d’immigrants pour des raisons climatiques au Canada façonnée par des éléments disparates d’immigration et des politiques frontalières Canada–États-Unis
Aide internationale
Demande future accrue d’aide internationale, y compris pour répondre aux crises humanitaires, en particulier dans les pays où le Canada est déjà actif
Besoin accru d’aide internationale pour s’attaquer aux causes profondes de migration involontaire causée par les changements climatiques
Augmentation de la demande future d’intervention dans les pays les moins développés politiquement instables et où l’eau se fait rare
Remarque : La probabilité est représentée sur une échelle de couleurs graduée où le vert foncé signifie « négligeable », le vert pâle « improbable », le jaune « possible », l’orange « probable » et le rouge « presque certaine ». La confiance est représentée sur une échelle de 4 couleurs où le gris signifie « mitigée », le vert « faible », le jaune « moyenne » et le rouge « élevée ». Les cotes de confiance tiennent compte de l’étendue des preuves et de l’influence relative des facteurs non climatiques. Les cotes de probabilité et de confiance étaient fondées sur l’opinion d’experts de l’équipe d’auteurs.

D’après l’évaluation du présent chapitre, quatre thèmes émergents se distinguent comme nécessitant une considération plus approfondie à mesure que la science et les connaissances en matière d’adaptation évoluent au Canada.

9.7.1.1

Gouvernance et intégration

Dans les recherches menées par des universitaires et des praticiens, on reconnaît les avantages de l’adaptation évoluée par son intégration dans les institutions existantes, les politiques et les processus de planification (p. ex. Lemmen et coll., 2008). L’intégration est une stratégie mise de l’avant dans chacune des discussions du présent chapitre et est un concept étroitement lié à la gouvernance. Chacun des sujets abordés dans ce chapitre possède son propre réseau d’acteurs et d’institutions qui régissent déjà l’évolution de chaque système à différentes échelles. Les ententes internationales (p. ex. traités sur les bassins versants transfrontaliers) et le droit coutumier (p. ex. UNCLOS), les institutions multilatérales (p. ex. Conseil de l’Arctique, Organisation mondiale du commerce, accords commerciaux), les politiques nationales ou infranationales (p. ex. échanges commerciaux, défense militaire, immigration, aide internationale) et les stratégies sectorielles ou organisationnelles font toutes partie des questions entourant la gouvernance. La gouvernance est elle‑même dynamique et sujette à changer selon les attentes sociétales, la politique, les normes sociales et les calendriers d’examen, entre autres, de sorte que l’intégration de l’adaptation peut avoir lieu au sein d’une cible en mouvement. Cela peut inclure la nécessité de démanteler ou de modifier les institutions existantes et d’en créer de nouvelles là où il n’en existe pas. Les options pour accroître la prise en compte des impacts indirects et transfrontaliers des changements climatiques dans la gouvernance de l’adaptation comprennent : 1) les mesures nationales ou bilatérales qui, par exemple, visent à accroître l’autosuffisance et à assurer la coopération parmi les partenaires stratégiques; 2) les mesures transnationales caractérisées par le leadership d’acteurs non étatiques; et 3) les mesures internationales axées sur la réforme des institutions existantes, y compris l’élargissement du mandat de la CCNUCC (Benzie et Persson, 2019).

À l’heure actuelle, les principaux enjeux qui prennent de l’importance dans la gouvernance au Canada et qui façonnent la gouvernance de l’adaptation comprennent la réconciliation avec les peuples autochtones et la montée de la politique populiste. Le premier a des implications fondamentales pour l’utilisation et le développement des ressources, entre autres domaines. Par exemple, pour les peuples inuits, la souveraineté dans l’Arctique est liée à l’autodétermination, au droit à l’intégrité culturelle et à l’autonomisation (Conseil circumpolaire inuit, 2009). Pour régler ces problèmes, il faut appuyer des collectivités saines et durables, en se basant sur les besoins et les connaissances des Inuits (Gerhardt, 2011), et collaborer avec les gouvernements à l’établissement des règles pour le développement de l’Arctique (Dodds et Hemmings, 2015). Les changements dans l’opinion publique canadienne en faveur du populisme peuvent tempérer le rôle du Canada en tant que destination pour les migrants de régions perturbées par les changements climatiques et comme source d’aide au développement international renommée pour l’adaptation et la résilience. Les attitudes insulaires de la population canadienne peuvent aussi diminuer la volonté politique d’agir sur l’engagement du Canada envers le multilatéralisme et d’intervenir en tant que sous-traitant mondial de solutions coopératives. Compte tenu de la pression accrue pour obtenir les résultats des budgets publics, il est essentiel de connaître les répercussions sur l’équité des efforts d’adaptation financés par les gouvernements. En même temps, la cohérence entre toutes les parties des politiques internationales du Canada relativement aux changements climatiques, au commerce, aux migrations, à l’aide internationale et aux efforts de sécurité deviendra de plus en plus importante.

9.7.1.2

Systèmes alimentaires mondiaux

Combinés à d’autres pressions, comme la croissance démographique et le changement de régime alimentaire, les changements climatiques menacent les systèmes alimentaires mondiaux, qui touchent également la sécurité alimentaire. La sécurité alimentaire est un concept multidimensionnel qui comprend la disponibilité (quantité), l’accès (physique et financier), l’utilisation (nutrition) et la stabilité (Organisation pour l’alimentation et l’agriculture, 2018). Bien que toutes les dimensions soient soumises aux menaces des changements climatiques, les études quantitatives portent sur la disponibilité des aliments et, dans une moindre mesure, sur l’accès à ceux‑ci. Le rôle du Canada dans le soutien à la sécurité alimentaire à l’extérieur de ses frontières, aujourd’hui et dans l’avenir, y compris en tant qu’exportateur net d’engrais, de céréales, de poissons et de fruits de mer, grâce à l’aide internationale et à la recherche en partenariat, mérite d’être examiné de plus près. Ce rôle peut être exploré dans l’optique de plusieurs dimensions, y compris l’intérêt économique, la stabilité mondiale et les contributions à la réalisation du Programme de développement durable des Nations Unies de 2030. Dans l’examen de la contribution potentielle du Canada à la disponibilité des denrées alimentaires, à l’accès à ces denrées et à la stabilité de l’offre de denrées alimentaires future, une vision plus équilibrée que celle qui est saisie dans les efforts de modélisation mondiale pourrait s’avérer nécessaire pour évaluer l’impact des changements climatiques sur la production de denrées alimentaires au Canada et ce que cela signifie pour les exportations. Par exemple, les producteurs agricoles canadiens seront confrontés à un mélange d’occasions et de défis (voir le chapitre « Impacts sur les secteurs et mesures d’adaptation »), et les fonctions globales incluses dans des études comme celle de Dellink et coll. (2017) peuvent ne pas saisir les effets réalistes sur la productivité agricole et le contenu nutritionnel du Canada. Un manque de recherche sur la façon dont les impacts des changements climatiques ailleurs dans le monde pourraient affecter les approvisionnements en denrées alimentaires au Canada représente un important écart de connaissances, puisque les choix des consommateurs pourraient devenir limités à mesure que la fiabilité des exportations d’aliments des pays tropicaux s’amenuisera.

9.7.1.3

Outils d’évaluation qui permettent de tenir compte de l’incertitude et de la complexité

Depuis de nombreuses années, la recherche canadienne et internationale a reconnu que la vulnérabilité aux changements climatiques et les décisions en matière d’adaptation sont rarement définis en fonction des facteurs climatiques uniquement (GIEC, 2007). Cette conclusion s’applique bien à la compréhension des dimensions internationales des risques liés aux changements climatiques pour le Canada et à la façon dont les Canadiens devraient s’y adapter. L’évaluation de toutes les questions du présent chapitre a souligné que les changements climatiques et leurs impacts sont rarement les seuls facteurs de risque ou la seule raison de l’adaptation. Par exemple, les marchés des ressources, la technologie et les intérêts stratégiques sont d’importants facteurs de navigation dans les voies navigables de l’Arctique; la disparition de la glace marine ne permettant que l’activité maritime. La migration de la population est le résultat de divers facteurs environnementaux, sociaux, économiques et culturels. Bien que certains dangers climatiques obligent l’évacuation directe de la population (p. ex. les ouragans), le rôle de la variabilité ou des changements climatiques dans la motivation des mouvements de population n’est pas toujours clair. En raison de la complexité de l’évaluation et de la gestion des risques (et des occasions) résultant des interactions entre les causes et les chaînes d’effets à plusieurs niveaux, les décideurs pourraient avoir besoin d’aide pour cerner le problème. Cela peut inclure la clarification des résultats qu’ils souhaitent protéger, l’isolement des éléments déclencheurs les plus susceptibles de menacer ou d’enrichir ces résultats, la mise en œuvre et le suivi des actions de gestion ciblant les éléments déclencheurs sur lesquels ils ont un certain contrôle ou la capacité de prévoir et de suivre l’évolution des autres éléments déclencheurs. L’utilisation d’outils de prévision (p. ex. la planification de scénarios et l’analyse prospective) ainsi que d’approches holistiques, comme la cartographie des systèmes (p. ex. Cradock-Henry et coll., 2020) et l’évaluation des effets cumulatifs, qui combinent les facteurs et les résultats climatiques et non climatiques dans un seul cadre, contribueront à lier l’étendue des résultats probables et des leviers de gestion qui méritent d’être approfondis. La capacité de penser aux systèmes, le leadership adaptatif et l’apprentissage itératif sont tous des qualités importantes des décideurs qui naviguent dans des transformations à grande échelle (Eyzaguirre et coll., 2017).

9.7.1.4

Modélisation économique renforcée

Outre les améliorations apportées à la modélisation du secteur de l’agriculture et de l’alimentation, le renforcement de l’ampleur et de la profondeur des efforts de modélisation à l’échelle de l’économie canadienne contribuerait à améliorer l’évaluation globale des risques économiques. Il existe un manque de connaissances dans l’analyse des impacts économiques des changements climatiques sur les modèles de production nationale, comme dans l’analyse des impacts projetés sur les économies des régions avec lesquelles les producteurs canadiens sont en concurrence sur les marchés internationaux. Des études comme celles réalisées par Szewczyk et coll. (2018), qui ont modélisé les effets de propagation des impacts climatiques qui se produisent à l’extérieur de l’UE, mais qui affectent l’UE par le commerce, et par Zhang et coll. (2018), qui ont modélisé les effets de propagation des impacts climatiques qui se produisent aux États-Unis et qui affectent d’autres régions du monde par le biais du commerce, servent de fondations sur lesquelles s’appuyer, tout comme les évaluations entreprises en Allemagne et en Suisse (Stockholm Environment Institute, 2018).

9.8

Conclusion

Le présent chapitre portait sur les risques et les occasions pour le Canada liés aux dimensions internationales des impacts indirects des changements climatiques. Pour toutes les questions examinées, la recherche demeure sous-développée, en particulier en ce qui concerne le commerce international. Les impacts indirects des changements climatiques ont longtemps été négligés dans la recherche canadienne sur l’adaptation, en partie à cause des complexités méthodologiques et des multiples disciplines concernées. Bien que l’adaptation planifiée ou proactive ne soit pas documentée ou ne se produise pas encore de manière cohérente dans l’ensemble des questions de politique et de gestion évaluées, il existe des exemples d’adaptation spontanée ou axée sur le marché. L’augmentation de la navigation dans l’Arctique, les décisions de migration en réponse aux catastrophes climatiques et la diversification des fournisseurs de matières premières ne sont que quelques exemples. Il est difficile d’évaluer l’importance d’exclure ces effets transfrontaliers, téléconnectés ou en cascade pour mesurer les progrès du Canada dans l’adaptation aux changements climatiques. Néanmoins, les renseignements présentés dans ce chapitre font la lumière sur les risques potentiels que représente l’attente à définir les bases de l’adaptation et à solutionner les faiblesses de la résilience et de la capacité d’adaptation qui ont déjà été relevées (p. ex. pour la navigation et la souveraineté dans l’Arctique ainsi que pour la gestion des ressources transfrontalières). Dans tous les cas, sans une grande réduction des émissions mondiales de GES de serre pour limiter les changements climatiques futurs, il deviendra de plus en plus coûteux et difficile de maintenir le bien-être des Canadiens dans un monde perturbé par les changements climatiques (Curtin, 2019).

9.9

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Notes

  1. Visitez http://www.internal-displacement.org/ pour consulter les plus récentes statistiques. Au moment de rédaction du présent chapitre, les statistiques du Centre interne de surveillance des catastrophes les plus récentes disponibles étaient celles de 2019.
  2. Voir les statistiques d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada à https://www.canada.ca/fr/immigration-refugies-citoyennete/organisation/rapports-statistiques.html
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Le rapport sur les enjeux nationaux